修憲複決/18歲公民權能成為第8次修憲嗎? 一文回顧高修憲門檻怎麼來

高雄市選委會今(2022)年9月舉行投票模擬演練。而18歲公民權面臨修憲高門檻,將在11月26日公民複決。
立法院在今(2022)年3月25日三讀通過18歲公民權修憲案,目的在增訂憲法增修條文第一條之一,並停止適用憲法第130條,將公民權年齡門檻調降為18歲。不過修憲草案縱使出了立法院,還得面對公民複決的高門檻才能通過。究竟修憲門檻為何這麼高?18歲公民權修憲案是否象徵大於實質意義?

18歲公民權邁向修憲最後一哩路,成功機率高嗎?以2020年總統大選來說,總統蔡英文獲得有史以來最高的817萬票連任成功,當時的投票率高達74.9%。

此次修憲案綁的是地方選舉,投票率普遍會比中央選舉低,且中選會今年11月22日公布修憲複決案投票權人數近1924萬人,公民複決須有約962萬人以上同意才能成立,能否順利過關是一大挑戰。

中選會今年8月18日貼出地方公職人員選舉公告,而11月26日當天也將辦理憲政史上的首次修憲複決案。(圖/中選會提供)

2005年前修憲了7次,門檻為什麼會這麼高?

1987年解嚴後,政治氛圍由威權統治逐步走向民主化,也讓憲政改革的聲浪出現。

前總統李登輝及陳水扁的任期內共啟動了7次修憲,仿照美國修憲模式,不更動憲法本文,而是另定條文予以增補。

國家發展研究期刊2003年指出,以增修條文進行修憲原本是希望減緩對既有憲政的衝擊,不過多次修憲後卻讓政府體制變革大,甚至影響到未來憲政體制的穩定發展。

2000年第6次修憲後,國民大會重要職權轉移到立法院,僅有任務需要時,如複決憲法修正案,才由人民選舉產生,被稱為任務型國大。

國民大會對第7次修憲進行投票,行使最後一次複決權。(圖/取自立法院)

同年年底,民間團體與立委喊出立委席次減半的口號,反應因立委名額過多,讓打架鬧事或立場極端的政客進入國會,造成政治亂象。且第一次政黨輪替後民進黨成為執政黨,但立法院仍由國民黨主導,政黨衝突日益升高,更彰顯議事效率的低落。

因應國會改革聲浪出現,加上2004年底總統及立委選舉逼近,藍綠和親民黨等各黨均推出立委減半、廢除國民大會,為了落實國民主權,更提議將修憲案交由公民複決。

在民意及輿論的壓力下,2004年8月23日立法院通過修憲案,增訂憲法增修條文第12條,任務型國大則在2005年6月7日複決完成。除了國會體制改變,也訂定了修憲門檻如今的條件。

當時與會的國大代表錢林慧君便表示,此後修憲要經過全國選舉人半數投下同意票才生效,這樣的高門檻,台灣可能永遠失去修憲的機會。而台灣自2005年第7次修憲後,也確實再無任何修憲案通過。

2005年6月7日國民大會複決通過第7次修憲,代表著修憲門檻提高。(圖/取自立法院)

憲法修憲案要通關成功有多難?

憲法是國家根本大法,為避免任意更動,修憲因此採取高門檻標準。

憲法增修條文規定,立法院提出修憲案時,須獲得四分之一立委連署支持,通過院會一讀後,交由修憲委員會審查。

修憲委員會為全體立委三分之一再加一人、共39位組成,並依政黨比例分配。會議除了須有三分之一委員出席外,議決門檻更要半數出席委員同意。如未達成共識,則會先進行黨團協商,若協商無果,將交由院會投票表決。

進入二、三讀程序時,還須有四分之三立委出席討論,且出席立委四分之三同意,才得以成功送出立法院。草案公告半年後,須3個月內交給公民複決,且同意票須超過選舉人總額的半數,修憲案才通關成功。

以此次18歲公民權修憲案為例,根據中選會11月22日公布投票權人總數為1923萬9392人,故至少要有961萬9697人投下同意票才能通過。

(圖表設計/陳怡蒨)

降低修憲門檻,讓18歲公民權有機會通過?

根據台灣青年民主協會2020年公布的調查,中華民國憲法在世界中有最嚴格的修憲門檻,在國會通過及公民複決兩道程序中,是唯一皆採取高門檻的國家。

以德國修憲程序為例,雖須國會兩院三分之二同意,但不用經過公民複決。而日本修憲門檻也須國會兩院三分之二同意,搭配簡單多數的公民複決即可,並未設下同意票數門檻。

台灣青年民主協會因此呼籲立委參考國外做法,在兼顧憲法穩定性及修憲可能性的原則下,提出調降修憲門檻的草案,不應讓高修憲門檻違背世代正義。

立法院於今年1月舉行第10屆第2場修憲公聽會中,基於朝野對18歲公民權有高度共識,與會學者大多同意為此次修憲優先處理的議題。中興大學法律學系院長李惠宗建議,不再用增修條文的方式,而是藉由此契機直接修改憲法本文,彰顯全體國民擁有修憲主權。

不過也有學者認為,若要讓憲法修得更理想,降低修憲門檻才是核心。嘉義大學教育學系副教授陳佳慧指出,若修憲門檻無法下修,18歲公民權恐窒礙難行。雖然能吸引廣大年輕人支持,但仍未看到能引發社會高度共識的力量,因此修憲門檻一定要進行,才有機會啟動一連串的憲政改革。

修憲門檻該調降多少?人權公約施行監督聯盟召集人黃嵩立建議,將國會階段改為立法委員五分之一之提議,三分之二之出席,出席委員三分之二之決議;公民複決階段採有效票達投票權人總額三分之一,且同意票數超過二分之一即通過。

今年3月25日,立法院相隔17年三讀通過修憲案。

有多少人願意對18歲公民權修憲案投支持票?

根據壯闊台灣聯盟今年8月23日發布的民調,支持18歲公民權修憲案且願意去投票的比例為39.5%,距離通過門檻還差了10.5%,相當於200萬票以上的差距。

調查還發現,超過半數的人不知道年底除了九合一大選外,還有此修憲案要公民複決,這也讓壯闊台灣聯盟發起人吳怡農對候選者喊話,在拜票的同時盡力說服支持者,一同邁過修憲的高門檻。

今年9月2日台少盟邀請民進黨、國民黨、民眾黨和時代力量站台,力挺18歲公民權,並邀請民眾11月26日現身投票。

民進黨表示會全黨動員,透過候選人傳達到每一場造勢活動,並搭配社群文宣及路口宣講。除了用各種形式宣傳,國民黨提出可以直接將訴求與候選人放在同一看板,縣市候選人將陸續納入政見。時代力量說道已經在競選時進行宣傳,有針對18公民權製作各式文宣。民眾黨則指出,2020年進入國會後最重要的主張就是通過18歲公民權修憲案,已長期在倡議。

與18歲公民權修憲案相關的宣傳品。

 

1126九合一大選

18歲修憲複決

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