當制度碰上對立，台灣憲政的拉鋸與僵局【獨立特派員】

朝野覆議惡循環 憲政僵局難解套 

台灣政治生態在行政與立法權力的極端拉鋸中，近年演變為常態性的肉搏戰。立法院議場內頻頻出現全面癱瘓、徹夜對峙的激進攻防，諸如公職人員選舉罷免法、財政收支劃分法與憲法訴訟法等重大法案，在野黨憑藉國會過半的席次優勢強行三讀通過，而行政院則隨即以窒礙難行為由祭出覆議案進行反制。當覆議案再度遭到立法院多數席次全數否決時，朝野陷入了杯葛、三讀、覆議、否決的惡性循環，成為近年少數政府揮之不去的政治日常。

這種行政權與立法權僵持不下的權力困境，對台灣憲政史而言並不陌生，其歷史軌跡可一路追溯至26年前首度完成政黨輪替的歷史轉折點。中華民國前總統陳水扁回顧其執政初期時指出，當時他以僅有39.3%的得票率跨入少數執政，為了在朝小野大的政治現實下穩定軍心與社會士氣，他千拜託萬拜託邀請了唐飛組建標榜跨黨派的「全民政府」。

然而，這場憲政嘗試很快就在核四發電廠續建議題上宣告破裂。陳水扁表示，當時行政院長唐飛奉國民黨之命，堅持要在院會率先提出續建核四，此舉若付諸實行將引發嚴重的政治風暴與憲政危機，因此他在唐飛夫人一再懇求批准辭呈的情況下，迅速批准了其辭呈，前後過程不到五分鐘。隨後，停建核四的決策引發了國民黨與民進黨關係的急速惡化，陳水扁在其任內更遭遇了高達四次的罷免案，而首宗罷免案正是因核四停建風暴而起。

針對此一長期的制度性困境，國立政治大學台灣史研究所及歷史學系合聘教授薛化元分析指出，核四停建案後的朝野決裂，揭示了台灣憲政體制在行政與立法僵局上的解套難題。薛化元認為，這種僵局並非台灣獨有，即便如美國等成熟的憲政體制，也難以單靠機制完全化解行政與立法權的死結。他強調，世上並不存在任何一種能夠絕對避免憲政僵局的完美制度，當朝野立場南轅北轍、陷入膠著時，這在本質上是民意的選擇，而此時最需要的是政治協商與雙方的深度討論。此外，薛化元也說明，台灣現行體制嚴格限制了解散國會的觸發條件，導致行政首長無法像日本首相那般主動解散國會重新訴諸民意，只能被動等待立法院提出倒閣案，這使得行政與立法的死結更加難以鬆綁。

認同裂痕難彌合 兩岸議題成引爆點 

在行政與立法權力拉鋸的表象之下，底層實則隱含著兩大陣營對於國家未來藍圖與主權想像的根本分歧。中央研究院院士暨政治學研究所特聘研究員吳玉山從政策本質進行剖析，他指出，台灣藍綠兩大政黨在核心的經濟政策與社會福利制度上，差距其實並不大。無論是對於社會福利的保障、全民健康保險的維持，或是既不主張極端的社會主義共產主義、亦不實行全面放任的資本主義，若由外部視角來看，兩大黨的政策架構幾乎難分軒輊。

然而，吳玉山強調，一旦面對國家認同的基本立場，特別是涉及如何應對對岸的中國大陸時，雙方的顯著差異便會瞬間顯現；當兩岸關係陷入緊張，基層選民心中深埋的認同分歧就會被強烈刺激出來，進而壓縮了所有理性探討公共政策的空間。

這種因認同分歧而引發的政治反射，在長期近距離觀察台灣選舉的日本學者眼中亦是核心課題。國立清華大學榮譽講座教授暨日籍台灣研究學者小笠原欣幸表示，在台灣社會內部，統獨意識的拉扯非常強烈，傾向統一與傾向台灣獨立的兩個群體之間，溝通與共識的建立極為不易。小笠原欣幸回顧過去幾次的總統大選，雖然主要政黨的候選人在表面言論上皆訴求維持現狀，亦即維持中華民國台灣的現狀，但在過去三十年來，這個認同議題的嚴峻程度與拉扯本質恐怕依然如故，並未隨著時間推移而有所緩和。他進一步說明，台灣社會如何面對來自中華人民共和國或中國大陸的外部挑戰，是這座島嶼在深化民主過程中絕對無法迴避的終極課題，而每一次的選舉，都成為刺激這股認同焦慮的催化劑。

太陽花引爆認同戰 兩岸政策陷撕裂 

回顧歷史，2008年馬英九執政初期，曾試圖透過深化兩岸經貿合作來繞過敏感的統獨認同爭議，期望藉由活絡兩岸交流為台灣經濟開闢新路。吳玉山對此說明，馬英九當時的治理邏輯並非主動召喚傳統的認同意識，而是主張將認同問題暫且擱置，將施政重心放在發展經濟上，並認為處理好與對岸的經貿關係是振興台灣經濟的關鍵解方。

相對地，當時民進黨及蔡英文的論述焦點，也並非採取強烈的國家認同動員，而是轉向攻擊兩岸之間過度緊密的經濟聯繫將加劇台灣社會的財富不均，並對本土的經濟弱勢族群帶來災難性的衝擊。

當這股由執政黨推動的經貿合作浪潮逐步走向深水區時，那層被經濟利益包裝的認同焦慮，終於在2014年因海峽兩岸服務貿易協議的審查爭議而徹底引爆，爆發了學生攻佔立法院議場的太陽花學運。中國國民黨副主席暨《執政八年回憶錄》作者蕭旭岑對此反思表示，太陽花學運正是國家認同強烈拉扯下的極端展現，其造成的政治與社會衝擊一直延續到十多年後的今天，朝野在兩岸政策上依舊各執一端，社會族群也因此面臨嚴重的撕裂。

蕭旭岑回應指出，這場運動的爆發與馬英九政府當時在行政與立法的溝通協調能力並無直接關聯，因為就服貿協議的立法程序而言，執政團隊當時已舉行了上百場公聽會，完全符合立法院的正常法制作業，但在當時社會強烈反中的氛圍與認同焦慮籠罩下，公共政策的討論最終仍被政治運動所淹沒。

國家認同的撕裂不僅模糊了公共政策的理性空間，更嚴酷考驗著完全執政下的內部整合。蕭旭岑進一步分析馬英九執政八年的領導風格，他說明，馬英九在治理上極為重視黨內民主與程序正義，這也導致黨內經常出現不同的多元聲音，有時反而使得政策難以凝聚共識並迅速成形。

以當時引發社會高度對立的核四議題為例，馬英九在面對巨大的社會分歧時，因未能獲得黨內重要實力派人士的關鍵支持，最終在強大的社會輿論壓力下，被迫做出了封存核四的無奈決定。同樣的治理困境也發生在美牛進口案中，蕭旭岑回應表示，當時在野的民進黨發動了極為激烈的議會衝撞與社會抗爭，成功帶動了整體的反對氛圍，進而動搖了執政黨內部部分立法委員的立場，導致行政部門的重大政策無法獲得自家黨籍立委的全力捍衛，成為政策推行受阻的致命主因。

吳玉山對此作出了總結性觀察，他認為馬英九在權力結構中能夠絕對掌控的僅有其任命的行政院長，因此每當面臨巨大的外部政治風暴與社會壓力時，執政團隊往往只能採取更換行政院長的方式來設法停損，但在對內掌控黨內派系力量，以及對外應付反對黨強勢挑戰的這兩大關鍵能力上，馬英九的領導地位實質上是處於相對虛弱且受制的被動位置。

完全執政展強勢 雙首長默契成關鍵 

相較於馬英九時期的內部權力分歧，2019年後的完全執政則展現出截然不同的權力面貌與治理強勢。在蔡英文總統的第二任期內，二度出任行政院長的蘇貞昌，成功建立了高度集中的指揮體系，將總統的政治意志直接且強力地推進立法院。無論是同婚專法的闖關、高達8400億元的防疫紓困特別預算審查，乃至於擴大開放美豬美牛等高度爭議性政策，行政院皆展現了不容置疑的執行力。

然而，這段看似順暢的全面執政背後，同樣充滿著內部折衝與外部抗衡。前行政院院長蘇貞昌回顧當時推動同婚立法的艱辛過程時說明，儘管當時民進黨在國會擁有過半的多數優勢，但要讓同黨的立法委員一致支持行政院所提出的法案草案，依然是極大的挑戰。

蘇貞昌表示，立法院的民意代表們來自不同的選區，各自承載著不同的選民結構、地方選區要求與複雜的利害關係，即便彼此屬於同一個政黨，立委們也絕非理所當然地會完全配合中央政府的決策去執行。因此，蘇貞昌強調，國會席次過半固然是推動施政的先決條件，但執政團隊是否具備強大的溝通能力、卓越的政策闡述能力，以及如何精準地將政府產製的法案、預算與政策核心價值傳遞給社會大眾、讓國人充分知悉，才是決定完全執政成敗的關鍵要素。

這套強勢治理的模式在2021年面臨了最嚴酷的民意考驗，當時在野黨與民間團體聯手發動四大公投案，這場行動在政治性質上，等同於對蘇貞昌內閣發動了一場實質的「不信任投票」。蘇貞昌對此回應，行政團隊當時並未退縮，反而主動迎戰，全面採取「四個不同意」的核心論述，透過高密度的全台動員與下鄉宣講，成功在投票日逆轉了原本不利的社會輿論情勢。

談及與蔡英文總統之間的雙首長制互動，蘇貞昌說明，雖然總統在施政上給予了他充分的授權，但他在處理國家大事時，無論何種事務皆會定時向總統詳細報告，並高度尊重總統的政治態度，絕非在得到授權後便一路遂行己意、盲目獨斷。

蘇貞昌更透露，蔡英文曾與他共同琢磨國事並分享心事，甚至對他表示兩人的合作將雙首長制的優勢發揮得淋漓盡致，此種默契恐怕是空前絕後。對此，蘇貞昌認為，這是因為他當時已明確表達不再參與未來的選舉，因此在施政時不會怕事，也不會為了個人選舉私利去謀思或策劃政策。同時，憑藉自身在政壇的足夠輩分，以及深刻了解民進黨內部生態與立法院運作生態的優勢，才能成就這段高效的治理時期。他認為，憲政制度本身並未改變，關鍵在於政治人物之間如何相處與互動，這才真正決定了政府的施政效率與作為。

朝小野大陷死局 憲政對撞全面升級 

隨著完全執政的優勢在2024年大選後戛然而止，總統賴清德上任後面臨了更為險峻的「朝小野大」政治生態，朝野對立迅速升級至前所未有的憲政拉鋸戰。在野黨憑藉著在立法院的過半席次優勢，強勢通過了財政收支劃分法、憲法訴訟法與公職人員選舉罷免法等重大爭議法案，而行政院則隨即以窒礙難行為由祭出覆議案反制。

然而，在朝野毫無妥協空間的泥沼中，行政院所提出的覆議案，接連遭到立法院的多數優勢否決。面對此一立法權的步步進逼，行政院長卓榮泰隨即祭出了憲法史上首見的極端抗衡手段，對立法院通過的財劃法修正案決定不予副署，並公開宣示該項修法實質上違反了憲法權力分立的原則，對行政權造成了嚴重的侵害。

這一歷史性的不副署舉動，隨即點燃了更具毀滅性的政治戰火。在野黨不甘立法權被實質凍結，立刻發動反制，使得總統賴清德成為台灣民選總統史上，第一位面臨彈劾審查程序的國家元元首。而不副署的烽火隨後更全面蔓延至眷村改建、黨產處理條例等另外四項法案，導致朝野徹底陷入前所未有的政治死結。

對此，國立政治大學法學院副教授廖元豪提出了嚴厲的法學批評。廖元豪說明，依據憲法精神，所謂的法律必須是由立法院通過、並由總統依法公布方能生效，當前不副署的實質本質，其實是總統本身不想公布法案，卻又不想獨自承擔不公布法律的重大政治與憲政責任，因而指示行政院長採取不副署的手段來達到凍結法律的效果。

廖元豪質疑，若行政首長僅憑一己之私便能全面否決立法院通過的法案，那麼憲法明文規定的覆議機制將完全失去意義，國家設置憲政制度的初衷也將蕩然無存。他進一步警告，憲政慣例的形成必須具備客觀上反覆施行且人人遵守、以及主觀上所有政治行動者皆認同其正當性的兩大要件，當前若僅憑一任院長的便宜行事，絕不能被視為合憲的慣例。立法院此時必須採取最為強烈的抗議行動，否則其長期的沉默將被社會視為對行政權架空立法權的默認。

面對這場幾乎將立法權徹底架空、行政權自我防衛的雙輸僵局，部分法政學者雖提出再度啟動修憲、將立法院否決覆議案的門檻調回原始全體立法委員三分之二席次的建議，然而這條體制內的制衡與修正之路，恐怕早已被歷史封死。薛化元對此補充說明，從權力制衡的角度來看，當立法權強行通過違憲或窒礙難行的法案時，行政權拒絕副署確實是行政部門進行自我防衛與制衡的一種手段。若立法權對此種制衡感到強烈不滿，其最終的憲政武器理應是提出倒閣案。

然而在現實政治中，立法院多數黨因為擔憂倒閣後將給予總統順勢解散國會、進行重新選舉的政治籌碼與風險，因而選擇不願輕易倒閣，這使得權力制衡的齒輪徹底卡死。2005年修憲國民大會代表暨李登輝基金會董事長李安妮則從歷史根源指出，2005年的那次修憲，實質上是一個讓台灣憲政體制陷入萬劫不復死局的歷史關鍵。李安妮表示，當時所制定的超高修憲門檻，名義上是為了穩定政局，實質上卻徹底封鎖了未來任何因應時代變革進行修憲的可能性。他說明，現行修憲不僅要求立法院必須達到四分之三的極高共識，更必須通過公民投票、獲得高達總選舉人數半數以上的絕對同意票。

李安妮回憶，當時設定的過半同意票數高達8375434票，這串數字是台灣整個選舉史上從來不曾出現過的超高票數，且隨著台灣總人口與選舉人數的持續增長，這道門檻只會變得愈發遙不可及。這道由前人親手設下的數字封印，已成為台灣下一個世代在藍綠對峙、朝野撕裂的困境中，絕對跨不過去的數字魔咒，也讓台灣的民主深化在制度僵固與認同分歧的夾飯中，面臨了最為嚴峻的歷史考驗。