全台百萬50年老屋，都更下一步怎麼走？【獨立特派員】

超齡老屋現痼疾 基層整合路漫漫

大同區斯文里的老公寓聚落，正是台灣高齡老屋危機的縮影。社區外牆明顯龜裂、混凝土嚴重剝落，建築結構老化的問題已對居民安全構成嚴重威脅。台北市大同區斯文里住戶吳榮圳表示，社區每間房屋都面臨著嚴重的漏水困擾，且普遍存在著超過四十年的違章建築，不論是建築前方或後方的違建狀況皆極為普遍。吳榮圳說明，因建物損壞程度已到了無法根本修理的地步，居民只能採取自行填補裂縫，或在室內私打水溝以利排水的克難方式維繫生活。他透露，這批房屋的屋齡最少有六十年，根據長輩的記憶推算，實際屋齡大約已達六十三年。吳榮圳進一步指出，其父親過去擔任水泥師傅，由於每戶房屋的權狀面積僅約六點五坪，在空間嚴重不足的情況下，鄰里間普遍在不破壞、不影響地基的原則下，採取將地面向下挖掘地下空間的方式，改建為倉庫或供家人居住的克難臥室。

這種窘迫的居住環境不只缺乏品質，更潛藏消防救災與結構安全的致命隱憂。根據統計，全台九百萬戶住宅中有近百萬戶屋齡超過五十年，其中比例最高的是台北市，佔比高達16%。台灣在1974年以前缺乏建築耐震規範，現行耐震安全標準是1999年921地震後才修法提高，這意味著三十年以上老屋耐震度普遍不足。然而，都更的迫切性卻往往受阻於複雜的產權整合。吳榮圳回應，都市更新之所以整合困難，核心原因在於產權共有與意願分歧，他所居住的棟別總共57戶中，只要有兩戶堅持不參與，都更配合便會徹底陷入停擺。因此，吳榮圳認為，這種環境早已不適合人類居住，高齡老屋的重建確實是越早進行越好。

破除比較心魔 公辦都更迎新生

為加速老舊高風險住宅重建，政府嘗試引入公權力，透過容積獎勵加碼與公辦都更促進整合。2018年，全國首例公辦都更案在大同區斯文里三期整宅正式實施，這件包含260戶的龐大重建案，在地方政府耗時兩年半不斷與住戶溝通協調下才成功推進。台北市大同區斯文里里長江雪卿表示，由於該地區產權關係複雜且人數龐大，每位住戶的想法與利益權衡各不相同，若非政府力量的積極介入與主導，民間力量根本無法在意見分歧的現況下順利完成整合。 

公辦都更的介入，首要面對的就是居民在私利與群體利益間的拉扯。臺北市住宅及都市更新中心資深規劃師羅皓群說明，在整合過程中，住戶之間普遍存在著彼此比較的深層心理，大家會極度在意自身未來分配到的坪數與價值是否優於他人，或者是否少於鄰居。羅皓群指出，這種利益分配上的疑慮常讓民眾產生被欺負的心態，甚至會懷疑為何在原有房屋權狀面積與隔壁一模一樣的情況下，最終分回的權益卻比鄰居來得少。 

在歷經長達35年的漫長等待後，斯文里三期終於透過公辦都更成功改建，改善居住環境並強化建築安全。台北市大同區斯文里住戶吳世雄表示，自己從民國58年便在斯文里長大，深知過去居住空間極度狹小，且在拆除前，三期地下室更長期被作為傳統菜市場使用。吳世雄說明，早在35年前地方上就有倡議都市更新的聲音，然而當時在洽談的過程中可謂千辛萬苦，核心瓶頸完全卡在資金與費用問題上，加上當時住戶要求較多，導致計畫延宕多年，直至這次市府以公辦都更型態進場協助，才終於獲得成功。藉由公部門進場，過程公開透明減少了住戶疑慮，進而加速推進整合，且重建規劃皆以原住戶需求為優先考量。

回歸權值居住 社宅緩衝育兒難

隨著兩棟十三層樓高的新大樓拔地而起，斯文里三期重建後的社區總戶數達346戶，其中116戶由地方政府分回，規劃為社會住宅使用。臺北市都市更新處處長詹育齊表示，公辦都更的核心思維，在於如何讓原住戶在未來能夠順利返回原址居住，且不會因此增加他們更新後的經濟負擔。詹育齊說明，這也是政府在設計上推出多種不同房型的主因，目的就是希望減少民眾在更新後必須額外拿出更多資金的壓力。這與民辦都更有著本質上的差異，民間開發商必然會以投入成本與商業利潤回收為優先考量，因此其規劃的房型通常會偏向市場上的主流商品。而公辦都更則著重在民眾原有的財產權值之下，盡可能協助所有人重返家園。他認為，理想的都市更新不應僅限於房屋結構的重建，更必須成就公共設施、公益設施與人行步道空間的整體留設。針對托嬰或老人日照中心等設施的配置，市府設有公益設施捐贈一覽表，會依據各行政區的機能缺口進行調整，雖然不同區域的需求有所差異，但唯一在每個行政區都不可或缺的公共資產，就是社會住宅。

這類由都更回饋的社會住宅，成為許多年輕家庭在都市生活中的安全網。台北市為了鼓勵婚育，特別將容積獎勵回饋的社會住宅提供給新婚及育兒家庭申請承租。臺北市社會住宅住戶陳威廷表示，當初選擇申請入住此處，極大原因在於周邊交通機能非常便利。陳威廷說明，對於像他們這樣沒有資金後援的年輕父母而言，完全必須依靠自己辛苦打拼來賺取買房資金，因此社會住宅的政策設置，對年輕世代來說無疑是一個至關重要的緩衝空間。相較於周邊同類型的兩房型市場租金，社會住宅的租金價格幾乎直接減半，這讓家庭經濟壓力獲得了極大減輕，同時也讓年輕家庭得以擁有基礎的財務彈性，去逐步累積資產。

容積獎勵堆疊 流於老屋舊重建

相較於強調公益性的公辦都更，現行佔市場大宗的民辦都更，其容積獎勵機制的運作邏輯則截然不同。現行都更法規提供的獎勵項目多元，包含取得綠建築標章、智慧建築或強化耐震設計等，各項目最高可獲得10%的容積獎勵，若願意捐贈公益設施，其獎勵額度最高更可達30%。建設公司總經理蔡漢霖表示，許多在民國六十年左右興建的老舊住宅，在未經重建前普遍面臨外牆斑駁及屋頂漏水問題。蔡漢霖說明，以其公司所推動的重建個案為例，透過申請綠建築與智慧建築的容積獎勵，在綠化、節能以及智慧化控制部分皆做出了顯著的工程著墨。為了打造高品質的精緻住宅，公司在建材選擇上皆採用了一定的高等級材料，藉此美化都市景觀、提升耐震度，並透過建築線退縮與人行空間留設，強化消防救災與行人整體的安全。

然而，這類高規格的硬體改善，卻暴露出民辦都更公共利益嚴重不足的制度缺陷。由於現行都市更新法規將容積獎勵的上限設定為50%，且可供申請的免公益成本項目極為豐富，一般民辦都更的開發商在審慎評估成本與商業效益後，多半不會採取捐贈公益設施的方式。蔡漢霖說明，建商在實務操作上，優先選擇申請不需要支付額外營建或購地成本的獎勵項目，例如現行的時程獎勵可穩定取得5%，街道退縮部分可爭取2%~8%，結構安全評估則可拿到8%~10%，若加上取得耐震標章的10%，開發案便能非常輕易地堆疊到50%的容積上限。蔡漢霖回應，一般民間建築商根本不會考慮採取捐贈公益設施來換取容積，主因在於公益設施的設置存在過多的行政不確定性，且在未來落成後面臨極高的管理難度。蔡漢霖認為，當前都市更新遭遇的最大問題，在於整體的法律制度架構只能引導社會走向低層次的「老屋重建」，而非具備宏觀格局的「都市更新」。他認為，真正理想的都市更新應該由都市計畫的角度出發，由政府針對特定區域制定具前瞻性的整體計畫，並以此進行有計畫的重建工作。

翻轉豪宅獎勵 容積收歸公利益

面對民辦都更公益性嚴重缺損的現狀，學界與專家紛紛呼籲必須重新檢討現行容積獎勵制度的合理性。中華民國地政士公會全國聯合會榮譽理事長林旺根表示，政府在研擬放寬或給予都市更新獎勵容積的時候，必須將核心焦點回歸到開發案對社會公共性的實質貢獻上。林旺根回應，現行的制度存在本末倒置的盲點，建商將房屋蓋得越奢華、高檔，或是申請綠建築、智慧建築標章，政府就會給予相對應的容積獎勵，然而這些容積所帶來的利潤與硬體效益，純粹是由購買新房子的特定私有主得利，周邊的鄰里居民與社會大眾根本無法獲得任何好處。林旺根說明，假若主管機關能夠在修法時限縮這類純屬私利的容積獎勵，那麼原本的市場經濟誘因，自然就會被引導至提供社會大眾所需的公益設施。他認為，都市更新的容積賦予應該要有一個整體都市計畫上的宏觀考量，在都市計畫內部必須建立起一套具備實質指導性的機制，才能因地制宜釐清各個區塊適合賦予多少比率的容積。

針對目前政府為了增強公共利益，正積極研擬放寬現行50%的限制，對願意捐贈社會住宅與婚育宅的開發案加碼50%容積獎勵的政策，林旺根回應，在現行都市更新條例中，其實早已設有「策略性都市更新地區」的劃定機制，而這些政策上的加碼與放寬，正應該在這種具有公共戰略意義的劃定地區內落實執行。

容積本身屬於都市計畫所賦予的發展權，具備高度公共性，應回歸與城市發展配合。國立政治大學地政學系兼任教授邊泰明表示，若單純從都市的整體空間發展與大眾運輸承載力來看，台北市等都會區整體的都市容受力，確實可以承受增加50%或甚至是100%的容積率。然而，邊泰明說明，問題的關鍵不在於容積能不能放寬，而是當這些額外增加的容積率轉化為實體的樓地板面積時，這些增值空間究竟必須掌握在誰的手裡。邊泰明回應，他認為這類因都市計畫變更而產生的新增樓地板，必須牢牢掌握在政府的手中，唯有由政府主導這些容積利益，政府才能以此為政策工具，去具體實現整個都市應該有的機能，或提升其都市機能。邊泰明強調，都市更新中的容積率並非不可放寬，核心在於放寬後要怎麼放、要採取什麼樣的手段與方式來發放，以及如何藉此去實現都市的機能與都市長期的發展目標。如何在開發利益與公共價值之間取得平衡，引導都更重回都市機能升級的本質，已成為健全都市未來發展的重要關鍵。