觀點/城中城大火的經驗學習:以風險為基礎的規劃與治理降低災損

(圖/美聯社)
都市災害風險是發展的課題,需要納入都市發展架構中觀察,透過從土地使用規劃到整理治理機制,尋求減災的機會。諸如土地使用規劃、開發控制、開放空間留設和都市更新,甚至是消防檢查等單一手段,已難以因應當前複雜的都市災害。

(※ 文:王价巨,銘傳大學建築學系教授)

高雄城中城大火,第一時間就傳出對於都市更新的檢討。「都市更新」是好的手段,也是對的方向,卻不是那麼容易達成,這其中當然有很多理想與執行上的落差,也包含對於尺度規模和認知上的不同。

只是「建築」 更新,沒有「都市」更新

更根本的問題是,依據現行法令,此類建物產權零碎而複雜,更新或區域再生資源的成本效益太低,又因為《都市更新條例》」要求「更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意」、第22條及37條則規定事業計畫之土地及合法建築物人數,與其所有產權面積之同意比例分別為:(1)迅行劃定更新地區:1/2;(2)一般更新地區:3/4;(3)非屬更新地區內自劃更新單元:4/5。

同時,《都市危險及老舊建築物加速重建條例》更要「取得重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人之同意」,協調難度高、拖延時間更長、缺乏獲利空間,建商大多沒興趣,很難完全依賴目前的市場運作機制。政府即便想要積極介入,也有行政程序上的難度。再者,其背後所存在的社會問題更非實質建設所能解。

實際上,台灣目前的都更還稱不上是「都市」更新,充其量只是「建築」更新。大家關注老舊建築改造後建築結構安全了,卻很少考量更大範圍的環境條件及災害潛勢。另一方面,近年科學研究進展很快,除了逐步檢視且揭露不同危害的災害潛勢區,精度也更趨細緻。然而,政府很少在檢討土地使用時疊合災害潛勢圖資,進而透過審議機制管理開發行為。

目前的潛勢圖資雖然未必可達指導建築設計的精度,但是已足以引導不同風險程度災害潛勢區中不同程度的開發強度,納入規劃設計時加以考量。不管是單一基地或整合多筆土地的基地,最直接的問題應該是:這塊基地的環境條件如何?有哪些災害潛勢?可行性是否確實評估?規劃設計上如何因應以降低脆弱度或暴露度?

導入災害潛勢的情境思考,連結都市規劃與建築管理

近年來,「以風險告知為基礎的決策(Risk-Informed Decision Making)」或是「風險為基礎的土地使用規劃(Risk-based Land Use Planning)」是很重要的觀念,適合導入國土計畫、都市計畫、社區計畫到建築計畫的各級空間體系。每個層級的空間計畫都該整合該層級的風險資訊。越小尺度的計畫越接近民眾生活,越上位的空間計畫減災效益越大。容積獎勵和稅率都是都市規劃與更新的重要工具,獎勵不是必然給予,而是應否給予、如何給予;稅率則是引導開發行為強弱的依據。

設想,如果環境條件不佳,災害風險高,地區承載力侷限,是否還應該給予容積獎勵,引入更多人進住?不管是否運用都市更新手段,災害風險及環境條件都是開發的評判基礎,即便當下更新有其難度,仍應以具備風險基礎的都市發展架構,引導開發內容與強度。

建物依據基地環境條件及使用特性不同,可能受到不同災害的影響。以此次事件來看,高齡建物又複合使用、線路老舊、內部雜亂易燃物多,的確都是火災的高風險因子。但是老建築未必不安全,重點在於全生命週期的每個階段都要關注。將安全做為發展的根本,可行性評估、選址和規劃階段應從情境思考開始考量各類災害潛勢,進而將都市規劃連結建築管理。

依據目前的科技發展,橫向整合土地使用、地政、建築許可、使用管理、稅務、公共安全、災害潛勢、基礎設施已非難事,很多城市也早已透過3D建模或圖資套疊作為都市治理的依據。

問題在於:基礎資料的建立需要時間,短時間看不到成果;跨域管理人才培育需要資源,首長任期內可能還派不上用場;市民的公共論述還未形成足夠力量,無法吸引政府首長短期利益(選舉導向)思維。但是,如果著眼於長期,是否該投入呢?

(圖/美聯社)

台灣重視新建,卻不關心維護管理

事實上,《建築法》77條指出:

「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」且「主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。供公眾使用之建築物,應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證,其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。」

但是,依《建築法》實施的建築管理,除了消防等少數項目會有持續的檢查外,公權力在使用執照的行政作業後就暫告一段落,由使用者(管委會)接手。老舊建築因為管理不佳,缺乏實質手段及管制效力,建築物可能沒有多久就髒亂不堪。

更甚者,外牆招牌陳舊的材料或屬易燃材質,內部也因使用不當、一間分隔成多間出租、雜物堆積等諸多原因潛藏各種複雜的風險源,一旦發生地震或有火點,內外夾擊,經常快速致災。民眾對於所有權的觀念偏誤,更導致管理困難。

除此,大家都會要求政府或管委會應該採取手段,但是對於自己該盡的責任卻多有推託,諸如外牆磁磚、內部電線線路等該更換的設施設備經常藉故拖延,占用公共空間、設施設備不當使用的狀況也很常見。申報列管都很容易,但是列管之後的具體作為卻很少有配套。如果民眾不願善盡維護責任的行為都要公權力介入查核,必然需要更多的資源。

然而,公務人力不足、預算受限,政治人物鄉愿的在法令上延宕,都導致列管缺乏實質意義。就像是政府宣示拆除違章工廠,實際執行的案件數極其有限,民意代表甚至將拆除費用刪到幾近於零。如何執行?立法從嚴、執法從寬,也只是在消磨民眾對於政府的信任度。

另外,《公寓大廈管理條例》也規範「公寓大廈應成立管理委員會或推選管理負責人」、管理委員會「為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大廈管理維護工作,由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員所設立之組織」。然而,這裡牽涉到兩個基本問題。

首先,管理委員會的組成是依據「區分所有權」,區分所有權人和實際居住者若非屬同一群人,租屋者如何納入參與機制中?

再者,台灣的法律明確保障私有財產權,該條例雖規定:「管理負責人或管理委員會因維護、修繕共用部分或設置管線,必須進入或使用其專有部分或約定專用部分時,不得拒絕。」然而,管委會敢堅持進入檢查嗎?就算有管委會,按照現有區分所有權人的能力與能量,空殼的組織難以有效執行管理作業,形式上的作為與法律上的權責不相符,問題依舊。該條例同時指出得由「公寓大廈管理維護公司或管理服務人員執行管理維護事務」,然而以高雄城中城案的狀況,應該也沒有管理維護公司願意承包。

(圖/美聯社)

建築無法解決社會問題,社會問題卻可能在建築上顯現

城市發展是動態的,繁榮和衰退演替著,環境與社會的脆弱度也相應變化。快速都市化發展,建物大量增加,老舊建物潛藏的危害是城市必然要面對的課題。

建築無法解決社會問題,社會問題卻可能在建築上顯現。對於都市治理而言,衰頹區域和老危建物特徵都很明顯,其實不難指認。先建立清楚的都市風險地圖,了解風險位置,才得以逐步因應。從地區尺度切入,進而思考各地區災害潛勢下建築物面對火災及各類災害減災、整備、應變的必要措施,據以調整規劃設計方案,才能降低災害風險。

再進一步探究,建築老劣化的外表,暗藏的是以「人」為核心的社會脆弱度問題。如何回應居住者的特質導入必要的因應機制?居住者是否接收到必要且能懂的資訊?實際上如何演練?有務實面對資源缺乏的狀況嗎?如果組成人員複雜,實際居住者是否也有練習的機會?一層需要有幾支滅火器在法令上有規定,但是更務實地談,高風險位置在哪裡?這些滅火器放置的位置離可能的風險源有多遠?每一個人都會使用嗎?滅火失敗,他們是否知道該做什麼?滅火成功,又是否會據實通報?

為了因應政治危機,這類事件急就章的檢討與補丁式的因應作為,往往限縮在設施設備與應變作業,看起來好像有做事,對於長遠體制的建立幫助有限。政府還是應該回到政策制定的高度,明確掌握引導的方向。

如果政府認同居住權是人民的基本權利,就應該在政策作為上回應;如果政府認為災害風險因子是開發的必要考量,具體討論每塊基地的風險特性與可能的獎勵值,就能帶動民間業者對於災害風險的重視。

如果願意調整建築管理制度,從偏重新建物的許可管理擴及建築使用後的維護管理,同時考量管理體制及人才需求,維護管理才有可能落實;如果願意跨出局處的本位主義,從行政管理走入都市治理,就必須建構社福、經發、警政、消防、土地使用、住宅、建築管理、地政甚至稅務等跨單位溝通、協調、合作的整體治理架構。

「韌性」和「應變能力」都是受災之後才能驗證,平時的減災整備作為雖然不會造就英雄,卻能實質有效的降低風險、脆弱度與災害損失。相關作為都必須扣結都市發展架構,回到都市治理層次才能有效整合。

(本文為作者觀點,不代表本站立場)

(圖/美聯社)

 

相關新聞