使用者付費,或濫用者買單?山難搜救再思考(下)【觀點】

(攝影/許伯崧)
2019年行政院宣布山林解禁後,山難頻傳、救難人員疲於奔命的現象層出不窮。對此,有輿論認為搜救應採付費制,以遏止山難亂象。然而綜觀戶外大國,他們面對山難意外的應變體系為何?又是怎麼看待搜救收費議題?而台灣如何借鏡國際,整修目前紊亂的山域管理體系?

從國際看台灣的搜救體制

參考國外體制之時,必須要注意3個地方:

  1. 主導搜救任務的是官方單位還是民間志願者組織
  2. 山難搜救主責機關的財政狀況
  3. 該地的戶外觀光發展程度

不似部分西方國家以民間搜救組織為主導(政府機關多只扮演協調者的角色),台灣規定消防為山難搜救的主責機關,而民搜在動員人次中只佔約20%,意即民間的資源與能量遠遠不及先進國家。另方面,隸屬地方政府的消防局就如同新罕布夏州的漁獵部門一樣,同為長年苦於資源、人力短缺的單位,若是政府不挹注預算和改善體制,消防基層人員仍會承受巨大的壓力。

細究志願者組織規模不如國外的緣由,我認為是因為台灣登山環境以非技術性的健行活動為主,多數傳統協會不重視技術面的登山活動,也沒受過搜救和野外急救訓練(如WFR或WFA),因此發揮的功能僅止於協勤踏查,碰上需要架設系統運送傷患、攀岩或垂降才能克服的情況就無能為力。雖然少許協會擁有專業裝備與技術,但仍面臨高齡化和人力不足的困境,無法應付各地此起彼落的山難事件。由此觀之,消防還是現階段最適合主導山難搜救的機關。

台灣雖有略具雛型的登山產業,但政府從未以觀光的視角看待登山健行活動,發展程度甚低,登山者對經濟的貢獻因此有限(也因對商業缺乏定義而無法統計),不似戶外觀光盛行的歐美國家如瑞士、紐西蘭或加拿大,無論政府或民間皆擁有充分的動機和資源來提升山難搜救的品質和效率,也避免嚇到潛在的國內外訪客。再者,觀光盛行地區的成本思維也略有不同,例如入園需要費用的國家公園,或是年度戶外觀光產值極高的區域/國家,就會認為搜救成本已含在入園費中,要不就是認同觀光收益遠大於支出,所以沒有另外收費的必要。

此外,我們在檢視歐洲的制度時,尤其是法國、奧地利、瑞士、義大利這四個高山國家(alpine states),必須要意識到,這些地方的山域觀光活動已發展百年以上,不只要服務本土市場,還有巨大的國際市場。

以瑞士的山區為例,數據指出每5塊錢的瑞士法郎中,就有1塊錢是直接或間接產自觀光業,每4人中也有1人從事這個行業,冬季的產值更可達1,700億新台幣之譜,所以說觀光發展和保險制度實是相輔相成。當一地主要吸引的是經濟條件寬裕的訪客且市場需求強勁,保險是理所當然的產物。

反觀台灣,我們的山域觀光尚處於早期階段,不只政策與體制紊亂,國際上更是乏人問津,且人民普遍習慣廉價或免費的登山運動。在此情況下強推尚未健全的保險制(目前還無法支付直升機費用),確有市場有限的因素存在,徒損保險業者承攬的意願。

美國的情況又不太一樣。由於國家擁有獨特的荒野文化且土地私有化程度遠遜歐陸,政府和社會皆普遍認同公有地戶外遊憩的意義與價值,除了對於搜救付費化始終採保守態度外,積年累月培養出的民間戶外愛好者團體更為搜救主力部隊,秉持人道主義精神免費提供服務,分擔相當可觀的勤務量——這就是為何美國50州中只有少許情況特殊者會實施付費制的原因。

台灣若是要採行付費制,另一個顯而易見的問題是「專業化」。綜觀國外行之有年的搜救組織體制,無論是來自官方或民間,皆非常注重例行訓練和裝備維護,正是「養兵千日用在一時」精神的體現。台灣消防單位在山域搜救方面屬兼差性質,但付費制即意味著專業化,政府必定要在訓練、裝備、人力上有所強化,不然容易引發付費卻搜救不力的爭議。最後,台灣不似多數先進國家,目前沒有民營直升機可供山難搜救用途,所以在可預見的未來,仍須仰賴直屬於內政部的空勤總隊。

台灣不似多數先進國家,目前沒有民營直升機可供山難搜救用途,未來仍須仰賴直屬內政部的空勤總隊。 圖/花蓮縣消防局提供

防止濫用,不是全面收費

國家對於拯救人民有其固有義務存在,不可能全然置身事外。有人認為山難事故是「沒事找事做」的結果,搜救只是浪費社會資源,其實不然。休閒娛樂是民生基本需求的一環,難道民眾開車出遊或騎機車環島發生車禍,政府就不該救了嗎?所差者就是山域搜救的風險和成本較高,裝備和訓練上也有一定的要求,所以才需要用某些手段遏止濫用而已。

媒體喜歡誇大其詞行之有年,容易令人產生山難很多的錯覺。事實上,一個山域約占70%的海島擠了2300萬多人,且有充分的經濟條件和相應的休閒娛樂需求,不往山上跑才是一件奇怪的事。

根據2020年的全國運動現況調查,全台灣運動人口當中,熱愛登山的民眾佔13.2% ,在所有運動中排名第三。如此越來越受歡迎的運動休憩型態,卻因過往封山政策導致山林教育不足,使台灣山難的發生邁向新常態。但建議我們應該平常心看待,就像、到路上車輛越多車禍發生率越高一般。

簡言之,台灣的山難數字跟戶外大國相比只是小巫見大巫,加拿大光是一個省就足以讓我們瞠乎其後,其中最大的差別是台灣政府長年漠視戶外活動的發展,導致登山戶外安全教育普及程度低,現行落後體制也無法消化逐年攀升的事故量。

以下是綜合參考國際狀況後,台灣接下來可以參考的作法。

定義並懲罰濫用

開宗明義,搜救的基本使命是拯救生命,不應成為付費就能換取的服務。比較合理的作法,是將現行齊頭免費的搜救行動視求救緣由與情節,適時採「政府僅需負擔一部分」的付費服務。換言之,政府並不是完全免責,但有權在濫用救援行為明確時酌收費用。如此一來,如何判定濫用與否會成為最大的問題。

厲行付費制十餘年的美國新罕布夏州,即使官方已經設下許多道內部審閱流程,也約有三分之一的帳單處於訴訟階段,顯示判定濫用上固有的難度。假設我們現在要訂立防止濫用的使用者付費制,勢必要由中央仿照各縣市現行的「濫用消防局救護車收費計畫」(各地名稱大同小異)設立一專門的審查委員會,同時公開出勤的定價標準,才能具備足夠的公信力。此外,搜尋失蹤者是完全不同的狀況,不應該混為一談。

樹立搜救人員的專業度

雖然法規置消防單位為山難搜救的主責機關,但比起清楚定義搜救和編列所需預算的國家相比,我們的現況是消防「有責無能」,有責任卻無對應的資源與量能。

收費制度跟專業化是一體兩面,若搜救人員所受的訓練和擁有的裝備不符專業所需,即很難構成收取費用的理由,在國外或許還會被反告上法院。台灣的困境是,政府長年忽視山域搜救的專業性,導致各地消防單位既沒錢又缺人,執行勤務只能心有餘而力不足,因此與付費化並行的另一課題是如何專業化。

雖然民間常有山域搜救專職化的呼聲,消防署內部亦有此規劃,但我們不可忽視一點,國際專業搜救體系有著「養兵千日,用在一時」的特性,如果建立一個繼續缺預算、缺人力的隊伍,專職隊員還要兼職去救火救災、捕蜂捉蛇,承受駐紮山區離鄉背井的不便,甚至還要自費購買登山服裝和技術裝備,只能以「屎缺」來形容這個職位。

如今郊山山難正處於高成長期,現實面來說不可能以全台為範圍部署專職搜救隊伍,但搜救訓練的普及化仍有其必要性,或可設計不同位階的教材和課程分供一般消防員和專職搜救人員使用,後者還可成為搜救領域的種子教官。

此外,教材和訓練章程本身也需要向國際水準看齊,並依照台灣的山林環境加以調整(植被茂密、地形陡峭、溪流眾多等)——國外已有現成的專書可供參考,理應不成難事。

山搜進行中。(攝影/雪羊)

取得並培養民間的搜救能量

如前文所言,台灣民間的搜救能量不如國外充足,協助尚可,主導則負擔過於沉重。民間登山社團處於萎縮期不是秘密,更別提搜救是一項需要學習和訓練的專業技術,所以寄望於社團不切實際。

然而,若是將目光望向長年出沒於熱門登山路線上的協作業者,就有個另闢蹊徑的可能。出於營業需要,協作員會視情況駐紮山屋和營地,甚至是行走於多天數的縱走路線之上,經常是離事故現場最近的一群人。假如政府先定義商業行為並列管業者,接下來即能夠將路線/山屋/營地的經營權以低價租給業者(公有地上營利必須負起相應責任),並賦予步道維護、山難救助、設施保養、教育宣導、環境清潔等義務,從而利用蘊藏在商業體系中的民間搜救能量。

這個模式目前已首見於「九九山屋群登山協作團體餐宿及運補服務合作案執行須知」 ,其中明訂「登山協作團體於大鹿林道東線或大霸尖山登山步道沿線之山域事故發生時,應配合本處及雪霸國家公園管理處指派協助山域事故救援」,作為回饋事項之一。不過仍須注意,因為業者同樣可能有著人手不足的困境,搜救的主導者仍然必須是政府。

同時,若是政府願意給予更多預算,實可讓兩大場域主管機關——林務局和國家公園——擁有自己的搜救隊伍,並藉之招募並建立起民間志願者體系(相當於搜救志工),以公部門的力量來培養並訓練民間的搜救能量,長久下來或可緩解勤務上的壓力。

建立政府主導的山難救助基金

放眼國際上的商業保險制度,由於多出現於觀光發達的區域,使得參考價值不高;但若是參考美國的山難救助基金,則有借鏡的可能性。

美國新罕布夏州有著「Hike Safe」卡制度,猶他州則有「USARA」卡制度,單人年費25塊美金,家庭年費35塊美金,不強制民眾購買,若發生意外則「得」免去搜救的費用,但當局仍保留為極端案例追討費用的權利;科羅拉多州的「CORSAR」卡單人年費是3塊錢美金,州內許多戶外用品店皆可買到,效果相同。此山難救助共同基金不同於商業保險,只負責補助搜救人員出動的勤務費(包含公家的直升機),健保和醫療支出還是必須由個人或保險負擔,兩者是截然不同的體制。

台灣的問題在於疆域狹小且行政區域分割細瑣,導致定義有效範圍上具有一定的複雜度。理想狀態中,山難救助基金應該要包含全台山域和各式的戶外活動,才能獲得最大的觸及面,尤其是近年郊山事故急速攀升的現狀之下。

結論

司馬遷《報任少卿書》有云:「人固有一死,或重於泰山,或輕於鴻毛」,如果引申到山難救援之上,人命之間是否也有分別呢?難道經濟不寬裕的人登山出意外,卻要因為負擔不起費用而延遲求援或拒絕接受援助,最後落得喪命並連累搜救人員的結局? 我們決不可忘記,拯救人命永遠是第一要務,理由正當與否應留在後面檢討;付費制度僅是懲罰濫用的手段,而非解決方案。

台灣現階段面臨的問題是消防體系承受了過大的雙重壓力,一是預算和人力不足,二是事故趨勢看漲,兩者皆是暫時無法改變的現實。看過《火神的眼淚》的人都能體會基層消防員的辛酸和無力感,本業尚且如此,山難搜救更是不言而喻,《山神的眼淚》同樣地不缺素材。

誠然,我們應稱讚政府在2019年宣布「山林解禁」,抹去過往威權統治留下的黑山遺毒,但鼓勵人民走入戶外環境需要多項配套措施,山難搜救體制即為其中一環。商業列管、主管機關、保險健全、搜救體制、環境監測、公私協力、部落共管、冒險觀光等環環相扣起來,才能稱得上是能向先進國家看齊的戶外環境。

為何一定要中央出面?對於民眾來說,山是連在一起的,像現在一樣過分切割行政區域不合常識。難不成我們跨過一條稜線或渡過一條溪,就從付費區進入免費區?更何況各地消防局的預算全由地方政府掌控,消防署只負責事務規則制定和監督,不由中央協調一套嶄新機制,等同於放任一個放眼全島皆然的問題出現地區差異,徒增消防基層和民眾困擾。

有人認為,等到疫情影響消退、民眾恢復出國旅遊後就不會有這麼多山難。但疫情影響會持續多久仍是未知數,難道要抱著姑息心態等待下去?再者,台灣山林政策紊亂早已冰凍三尺,我們要著眼解決的是許多上世紀遺留的問題,若不是趁社會高度關注之際加倍努力,莫非要繼續把問題丟給下一代煩惱?或許目前登山活動缺乏經濟產值,但卻是人民透過遊憩活動和土地建立情感的重要管道,占約了70%的本島面積,實在是不應該繼續遭受冷眼對待。

台灣山域牽扯的權責單位少說也有營建署國家公園、農委會林務局、教育部體育署、內政部警政署、內政部消防署、地方政府等,苦於多頭馬車的沉痾之中,若是不以中央的高度來促成跨部會協調和滾動式修正,或是給予戶外遊憩活動一個高層級的主責機關,一切都只是空談。期望政府在劃時代的「山林解禁」之後,也能負起相應的責任,為台灣的未來世代留下一個更好的戶外環境。

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山難搜救付費制度僅是懲罰濫用的手段,而非解決方案。(攝影/許伯崧)

參考資料

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