使用者付費,或濫用者買單?山難搜救再思考(上)【觀點】

2019年行政院宣布山林解禁後,台灣山區遊憩活動來到歷史新高峰。(攝影/許伯崧)
2019年行政院宣布山林解禁後,山難頻傳、救難人員疲於奔命的現象層出不窮。對此,有輿論認為搜救應採付費制,以遏止山難亂象。然而綜觀戶外大國,他們面對山難意外的應變體系為何?又是怎麼看待搜救收費議題?而台灣如何借鏡國際,整修目前紊亂的山域管理體系?

(※ 文:城市山人,本名董威言,作家、登山者,著有《登一座人文的山》)

歸功於2019年的「山林解禁」政策、2020年的國際新冠疫情和國旅大爆發,我們在去年見證了台灣戶外遊憩史上新高浪潮,且山域事故案件數和總人數也同樣驚人,達456件和656人之譜,不只刷新過往歷史,更遠超歷年平均值。為了反制「浪費社會資源」,山難搜救使用者付費議題更是廣受社會大眾矚目。

平心而論,使用者付費乍看下確實合理,尤其是那些令人氣得牙癢癢的「直升機當小黃」事件,或層出不窮的郊山浮濫報案,無怪乎多數人總是應聲唱和,但我們必須瞭解到:因為諸多歷史因素,台灣戶外遊憩的發展歷史遠遠落後於先進國家,山林政策和戶外文化也連帶處於不成熟的狀態,若是在此時不多集思廣益、參考他山之石,急就章的結果必定會讓未來世代付出更大的代價。

在我介紹各國對搜救付費化的態度和想法之前,必須重申一次問題的核心:我們要的是濫用者付費,還是齊頭式的使用者付費?

台灣山難搜救的困境與背景

19世紀中葉,歐洲登山運動興起和美國經典自然寫作散文集《湖濱散記》出版時,台灣還處於清咸豐4年,野外普遍被漢人移民視為荒埔禁地,盜匪橫行、蛇蟲叢生之外,更有神出鬼沒的原住民族。山域受官方嚴管的風氣歷經政權變換,一直延續到1990年代,真正面向登山健行活動的「山林解禁」還是在離我們非常近的2019年。由此可見,我們所見起碼是百年以上的差距,當他國早已進入體制成熟期,我們還在黑暗中摸索出路。

本來喜好登山健行活動的民眾多了,出事的機率必定也會升高。身為登山大國的鄰國日本,2019年山區遇難人數創下歷史新高。很難想像即便是在體制完善、登山健行活動發展已超過百年的日本,竟然也能得出3,129人的驚人數字,台灣相較之下只是小巫見大巫;戶外人口增長,山難必然增多,就像馬路上的交通事故一樣。

2016年由台中市率先制定的《登山活動管理條例》,表面上稱促進登山安全,實為地方消防單位為了反制山難數竄升的一著棋。本來消防員的英文是fireman,主要職責是救火,但卻因為戶外場域的災害類型不受行政機關重視,一併成為山難搜救的主責機關。試問,一個就連救火本業都受長期預算不足和人力短缺困擾的單位,該如何應付不熟悉的山域搜救?如何取得登山和救援用的專業裝備與器材?如何受到專業的搜救訓練?上有政府持續漠視,下有戶外風潮興起,夾在鐵鎚和鐵砧之間的消防也只能鋌而走險,自力救濟。

但自治條例畢竟只是地方政府強推的措施, 一頭栽進山域多頭馬車的混沌,註定會陷入水土不服的窘境。政府的內部調查報告也稱:「我國登山事故搜救費用支付與否,尚因地方政府有無制定登山活動相關自治條例而有所不同,且縣(市)政府裁量標準不一,自易引發爭議,甚有因裁量基準未明,致遭撤銷支付搜救費用處分之情事。」

一如學者的意見:「目前地方政府透過地方自治條例規定主動向被搜救者收取直升機相關費用,並稱係『代為求償』,顯係越俎代庖,而有權責不分、欠缺法據之嫌」,顯示自治條例的草率已成公認事實,尚待中央與地方協商解決。

另一方面,搜救付費化真的有助於登山安全嗎?從數據來看,確實2017到2019年的事故件數下降,但發生的總人數卻不然,更別提2020年的歷史性峰值。而截至2021年上半年的數據(發生件數187、發生人數242),就已接近前年的總和(發生件數206、發生人數262)。

在此趨勢之下,應該思考的議題是:當登山健行活動益發成為大眾生活的一環,人民對戶外遊憩的需求有增無減,中央政府也宣示要改善登山環境,甚至吸引國際的目光之時,搜救付費制的使命應是處罰和嚇阻,還是鼓勵民眾親近腳下土地、並朝先進國家看齊?

消防員的工作是救火,但因戶外災害類型不受重視,一併成為山搜主責機關。圖/台中市消防局提供

各國搜救體制面面觀

瑞士

身為國際極富盛名的山岳觀光勝地之一,瑞士的山難救援非常昂貴,所以大部分民眾或外國人都會選擇成為非營利組織——瑞士空中救援服務「Rega」的捐贈者。個人只要年付30元瑞士幣(折合新台幣約900元),瑞士高山救援基金會(Swiss Alpine Rescue)原則上就不會收取健康險或意外險範圍之外的費用,相當於由付費會員和自費者共同支持的山難基金。

由於是付費體制,救援人員的訓練、裝備和機組維護皆必須符合高標準。除了隨機出動的全職專業醫護人員之外,若有登山者在冰河上發生事故(像是掉入冰河裂隙),Rega就會和瑞士登山協會(Swiss Alpine Club,SAC)或瑞士高山救援基金會合作,派遣一名直升機救援專家隨行,且人員每年皆須接受組織安排的訓練。

也因為直升機爬升速度快、效率高、基地分布密,加上稜線以上無植被遮蔽的問題,相較出動地面隊伍來說,直升機是最佳的選擇。

(圖/Rega、設計/曾芯敏)

加拿大

在救難領域上,加拿大擁有全國性的政府組織「國家搜索與救援計畫(National Search and Rescue Program, NSP)」,並整合相關部門資源,如軍方、海巡署、國家公園、地方政府、志願者組織,至於救難是否要付費,則要看事故發生的地點。絕大部分情況下,地面搜救的主力由志願者組織承擔。

大致來說,只要訪客繳交國家公園入園費,救援就是免費;唯有卑詩省(同時也是加拿大境內戶外活動最盛行的省分)一直以來皆有官方「可能」要求付費的爭議。但大體而言,民間志願者組織皆反對這個概念,因為付費制會使得人們延遲求救時機,不只陷搜救人員於更大的危險,也會降低遇難者生還的機率。基於第一線搜救人員的意見,政府的態度也是傾向於不收取費用。

如果求援者是因為魯莽行事而陷入危難,那麼應該要求他付費嗎?卑詩省搜救隊員芬巴‧歐蘇利文(Finbar O’Sullivan)受訪表示,

誰能決定什麼樣的行為才是魯莽?身處舒適環境的人們不了解現場情況,所以也不能隨意論斷他人。雖然愚蠢的人也真的存在,例如酒醉之後去爬山的傢伙,但跟裝備齊全卻不幸滑倒扭傷腳踝的人不能相提並論。儘管如此,我永遠不會要求受困的滑雪者或登山客支付搜救費用,但或許之後會嚴厲口頭教訓一番。

(圖/unsplash、設計/曾芯敏)

美國

雖然美國各州法令不同,但聯邦政府在搜救領域制定了「國家搜救計畫(National Search and Rescue Plan)」,明確定義不同區域的搜救主責機關,原則上也不允許收取費用。以山難而言,聯邦層級的救援幾乎都是免費,其他地方就要看州政府的情況。如果搜救主責機關是預算短缺的政府單位,或是山難發生於人口稀少的偏鄉,就會有付費的可能性。

以美國國家公園來看,園區內部署全職搜救人員,並輔以受過訓練的志願者,其他地區則是以民間志願者組織為主。至於需要收費的情況,50州裡只有約7個州允許政府收取搜救費用,其中最為嚴厲的是新罕布夏州,只要政府認為求援者過於粗心大意或魯莽行事,即構成收費的理由。

但須留意的是,這是因為主責機關新罕布夏州漁獵部門(New Hampshire Fish and Game)的財政狀況捉襟見肘,無法跟上日益增加的山難數量,類似案例尚可見位於其他州的偏遠地區,但在國家的尺度屬於少數。至於其他州雖說有法源為依據,但除新罕布夏州以及少許財政短缺的郡之外,求償紀錄極少。

對應可能有使用者付費的情況,科羅拉多州、猶他州和新罕布夏州皆推出了類似山難救助基金的制度,讓民眾以繳交年費的方式免除救援費用。另一個選項則是美國登山俱樂部(American Alpine Club)推出的付費會員機制,最高可以補償5,000元美金。

針對使用者付費議題,美國國家搜救組織(NASAR)的資深搜救員兼發言人哈沃德‧保羅(Howard Paul)曾表示:

我們反對付費的主要理由是,我們瞭解當人們認為救援需要付費的時候,他們即可能會耽誤求援的時機,也可能選擇不求援或現場拒絕援助。

至於搜尋失蹤者的作法,國家公園的搜尋時間長度一般來說是7到14天,阿拉斯加州警(Alaska State Troopers)是3到10天,依照搜救指揮官的判斷為主,主要的決定因素是存活率數據和野外救護專家的意見。

美國聯邦層級的救援幾乎都是免費,其他地方要看州政府的情況。美國錫安國家公園。(圖/unsplash)

紐西蘭

在紐西蘭的搜救任務是由警方和民間搜救組織共同承擔。國家政策規定搜救必須免費,但警方保留了追溯魯莽行為責任的權利。然而由於搜救任務是警方正常勤務的一環,每年皆會編列足夠的預算,所以並沒有充分理由向求援者索求費用。

根據政府的統計,以2016到2017年救起的160條人命計算,實際上還為國家省下5億9千7百萬紐幣的社會成本,包括親友的情感成本,相較下搜救任務的花費顯得相當合理。免費搜救服務的存在,也能讓使得國內外訪客倍感安全,促進國家的觀光發展。

關於成本方面,紐西蘭搜救組織(NZSAR)秘書處經理鄧肯‧芬納(Duncan Ferner)表示:

搜救成本最大的部分不是在於出勤,而是讓搜救組織持續運作。如果要全職人員保持訓練,又要裝備齊全,例如船隻或直升機,這才是真正的成本所在。

對於搜救是否付費,紐西蘭警方的官方立場指出

我們偏好教育和警告人們潛在的風險,並鼓勵大家做好事前規劃並為自己的安全負責。我們不要人們因為害怕付費而躲避搜救人員,但如果有魯莽行為的證據,警方就可能會提出指控並且求償。

日本

山難的搜救任務主要由地方政府的警察局和消防署負責,部分登山觀光大縣如長野縣、富山縣、岐阜縣甚至還有專門的山岳警備隊,或是消防署的山岳救助隊。原則上除了琦玉縣的公家直升機之外,政府初步的搜救都是免費,但只要臨時租賃民間的直升機協勤,或是徵調需付費的民間搜救組織,求援者或家屬就會需要付出代價。當然,一旦需要付費,負責協調搜救任務的單位也會盡量詢問求援者或家屬的意見,以免未來產生爭議。

若有任何收費的情況,則需看被搜救者是否有對應的保險(保險種類甚多,也包含付費會員制的山難基金)可以支付,並對搜救投入人員與天數設有上限。

(本文為作者觀點,不代表本站立場)

日本山難的搜救任務主要由地方政府的警察局和消防署負責,圖為日本飛驒山脈。(圖/unsplash)

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