解析九合一/政見支票漫天喊凍蒜 債務鐘聲響誰選擇靜默?

(製圖/陳怡蒨)
地方大選候選人政見牛肉一盤接一盤,縣市財庫是否能負擔,成為水下冰山。2022年九合一大選,債務成為苗栗縣選戰話題,4位縣長候選人端出還債牛肉,相互交鋒。其實不只苗栗縣超過法定債務,施政困難,全國多數縣市雖未達到債務天花板,但候選人開出的選舉支票,在現今債務問題下也不見得有空間兌現,容易讓選民產生「財政幻覺」。

正當台灣各縣市首長候選人忙於端出更多政見牛肉,苗栗縣政府財政處因為債務還款期限將屆,9月5日再度上網公告,向銀行徵求新年度53.8億元的長債,並註明是「借新還舊」,將分4年償還。

(圖/取自苗栗縣政府財政處官網)

法定公共債務包括短債與長債。短債是一年內就會償還的流動債務,用來支應短期資金缺口,譬如上半年稅收尚未進帳,舉短債擴大財務槓桿,下半年即還債。依《公共債務法》規定,短債額度上限是該年度政府歲出的30%。

長債則是1年以上非自債性債務,舉債目的主要做建設經費,分期可能長達20、30年,財政入不敷出,就會導致長債擴張。因此長債佔該年度歲出的比率多寡,是評估政府財政是否健全的主要指標,縣市級政府長債比上限為50%。

2015年,苗栗縣政府長債比曾達到67%,一度陷入發不出公務人員薪水的困境,也因此遭中央列入監管名單,不得再借新債,並且每年須還債2.3億元。財政部統計,結算至2022年9月底,苗栗縣長債雖減至211億元,但因為年度預算也消減,長債比又回到66%,是苗栗長債比自2016年逐年下降以來,首度出現明顯回升,顯示財政表現依然不樂觀。

縣府財政左支右絀,促使今年4位苗栗縣長候選人都高喊拚還債,但「撒幣政見」卻仍未見減少。

國民黨候選人謝福弘承諾未來補助每年每社區額外2萬元「揪團健診費」,讓縣民健檢順道一日遊,以無黨籍參選的鍾東錦喊出65歲長輩「看病免掛號費」,民進黨籍徐定禎則要恢復2016年因財政困難而取消的「免費營養午餐」。

撒幣可不可行?債務鐘見端倪

地方政府欠多少債,民眾如何有感?2000年中央政府比照美國,在財政部國庫署外設置「國債鐘」,供民眾隨時了解國家債務現況,2002年7月起,債務鐘的概念也擴及至各地方政府,由各縣市政府和國庫署在網頁上公佈。

財政部設置的國債鐘。

點進苗栗縣政府債務鐘網頁,顯示「平均每位苗栗縣民負擔公共債務6.8萬元」,數字看似對縣民個人負擔不高,但透過償債現況可讀出,達到舉債上限的苗栗縣政府,施政預算早已捉襟見肘。

111年苗栗縣政府歲出預算數304億元,其中近3成約89億元要用來償還舊債。苗栗縣政府財政處長蔡佳慧坦言,每年編預算時都很辛苦,「有的錢就是要還債,可以給各局處的很有限,中央有相關建設時,苗栗可能因為沒辦法編出地方配合款而放棄。」

至於候選人提出的撒幣福利政策,在政府預算規劃屬「經常門支出」,政治大學財政系教授陳國樑指出,「經常門支出不能舉債支付,若稅收未增加,福利加碼就會排擠用來建設的資本門預算,導致政府得舉更多債來進行建設,或減少建設。」

政治大學財政系教授陳國樑認為,縣市政府加碼福利政策,就會排擠建設預算,進一步舉債大興土木或減少建設。

不只苗栗,在台灣,候選人比拚「誰的牛肉多」幾乎是常態,譬如台北市長候選人分別提出的,就有6至18歲每年1500元的藝遊券、每年補助5萬元的2到4歲幼童學費補助,或每年3000元樂齡學習券等。光是藝遊券,以北市6至18歲小孩28萬人計算,每年就得編列超過4.2億元預算。

陳國樑指出,面對選舉政見,因為錢不是直接從自己口袋掏出來的,選民也容易有「財政幻覺」,高估地方政府與候選人兌現政見的能力。

預算有選舉週期 選後債務是否現原形 


「撒幣政見」能否兌現?適不適合兌現?再深入從債務鐘分析,各地方政府財政狀況不一,兌現能力不盡相同。

財政部2022年10月公佈全台未償餘額總計9370億元,較前年減少468億元,各縣市的公共債務平均減少0.3%,唯一增債的只有澎湖縣。

統計債務鐘呈現的數據,除了苗栗縣和短債超限的宜蘭縣被財政部監管改善,其餘縣市距離法定上限的50%,也最少還有10%以上的舉債空間。

以雲林縣為例,2022年預算歲出424億元,長債比為31%,距離債限約有80億元空間。長遠來看,如果雲林提案一個每年8億元的福利政策,但仍要維持同等的建設經費,歲入未增加之下,10年後會達到債限。

多數縣市長債比看似仍有空間,但拉長觀察時間,以2屆首長任期分析各縣市的長債餘額總數,新竹市、彰化縣、花蓮縣、澎湖縣債務都在增加;2022年地方首長將結束任期,編列更多長債的更有新竹市、彰化縣、雲林縣、台東縣、花蓮縣及澎湖縣,其餘縣市也大多持平,顯示還債情形在這個選舉年可能趨緩。

陳國樑指出,國內外都有研究顯示,政府預算規模與選舉有關,存在「預算的選舉週期」原因包括即將卸任或者尋求連任,像美國總統拜登就在選前免除學貸,因為公共債務對選民來說看不見、感受不到。

中央大學經濟系教授邱俊榮也認為,對首長和候選人來說,改善債務只是政績的其中一項小指標,通常讓選民更有感的是福利照顧和硬體建設等相關政見。

六都舉債數字高 債務更藏危機?

六都僅台北市減債 

稅收相對較多的六都,債務改善也不比地方縣市顯著。財政部今年公布的歷年債務餘額,自2015年的8年來,除台北市減少400多億元債務,新北市在2016年增債近200億後,每年大約持平,今年長債預算數則明顯增加140億元。

桃園市8年來一度增債,今年預計減至2016年的餘額200億元。台南市則微幅增加20多億。負債原本就最多的高雄市,自2015年至今逐年小幅提升,累計增債156億元。

高雄總債最高 台中增債最多

台中市增債463億元最多,主要為2015至2018年間借舉400億元。台中市府財政局稱開源有成長,因2022年歲出1512億元,比2019年成長逾21%,歲入規模2022年1416億元,比2019年成長3成。不過,台中今年預計比2021年增債96億元。

六都債務龐大,又不易減少,財政壓力是否沈重?若同樣以長債比的概念衡量六都財政狀況,由於直轄市法定債限不同於縣市級政府,無法從債務鐘一目了然,需另外換算。

直轄市法定債限根據「前3年度GDP(國內生產總額)平均數」,再以「自各前3年度自籌財源佔歲入平均數」加權計算(註)。

高雄市2022年舉債預計達到1.27%,距離上限約剩下0.45個百分點,相當於用掉7成4的借舉空間,台中市用掉6成3,等於新北則用掉5成6。

如此龐大的債務,真的有能力還嗎?高雄市府財政局主任祕書黃淑曾表示,因為鐵路地下化等重大建設,財政負擔較重,要償還歷史債務有難度,但目前仍有900億元舉債空間,且去年稅收超收15億元,顯示財源成長中。市長陳其邁也強調,高雄2022年第3季稅收也超越新北市,預計再2年可以達到還債100億元。

整體來看,地方政府還清歷史債務成效緩慢,六都甚至增債多於減債,但政見支票還是漫天飛。邱俊榮認為,影響償債的另一個原因是選舉任期制,新任首長較無積極誘因去償還前任留下的歷史債務,「縱向來看,首長易認為,『以前的首長舉債拚政績,我為何不能?』橫向來看,各縣市彼此也在競爭政績。」

陳國樑更認為,台灣尚未嚐過揹債的苦果,他舉日本北海道中部城市夕張為例,因為產業沒落,政府又過度建設,造成財政無法負擔,夕張成為日本唯一破產城市,許多產業機能消失後,居住人口從11萬流失到只剩7千人。

歷史債務長期存在,讓我們失去什麼?

即便多數縣市債務稍有改善,但歷史債務存在多年,首長候選人若大開支票,上任再舉債或年年把稅收花光,不償還歷史債務,選民付出的代價會是什麼?

以財政部各縣市債務利息進行報表分析,8年來台北市、新北市、台南市、高雄市利息都有減少,但以近4年利息支出比4年前回升的有新北市、桃園市、台中市、高雄市,2021年的決算數分別是高雄支付16.71億、新北8.44億、台中9.06億及桃園4.97億。

進一步以每戶可支配所得計算,高雄市政府一年因債務要付的利息,相當於1600多戶家庭的收入;以最高津貼額度的第一類低收入戶每月每人1萬2813元計算,也可發給13萬名低收入戶成員1個月的生活津貼。

加上今年為對抗通膨,台灣已升息2碼,相當於0.5%的年利率,債務利息將更為沈重。陳國樑也提醒,雖然只看債務、不看資產,會產生財政盲點,但是賣資產還債並非好選項,要適當舉債,地方政府和選民都沒有樂觀看待政府債務的理由。

註:111年度財政部分佈台北市、高雄市、新北市、台中市、台南市與桃園市債限分別為前3年度GDP的2.40422%、1.71409%、1.04955%、0.91171%、0.76068%和0.80975%。

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