觀點/公投綁不綁大選?投票成本與修復成本的再思考

圖為2018年九合一地方選舉併公投投票現場。(圖/美聯社)
四大公投中第19案的公投綁大選由國民黨籍立委江啟臣提案,主張民進黨2019年修法讓公投與大選脫鉤,降低投票率也壓低通過機率,等同變相阻礙公投、違反憲法精神。反方則以2018年九合一地方選舉併公投造成的排隊亂象為由,認為公投併大選無論在選務辦理或對選民選擇上都有不利影響。年底四公投將於12月18日登場,本文從「投票成本」與「修復成本」思考孰為優先考量。

(※ 文:王鼎棫,法律白話文運動網站主編,東吳、靜宜、國防大學法律學系兼任講師)

12月18日上午8時,重啟核四、反萊豬、公投綁大選及三接遷建(珍愛藻礁)四大公投即將投票(註1),各方為此展開激烈攻防。本文將聚焦第19案「公投綁大選」的不同立場(參考自中選會網站),供讀者快速理解觀戰重點。

第19案公投綁大選的近因為2018年公投暨地方大選,當天除舉辦九合一地方選舉,還一口氣舉辦10項公投,造成投票民眾大排長龍,甚至發生一邊開票、一邊投票的窘境。不僅時任中選會主委陳英鈐引咎下台,敗選的台北市長參選人丁守中更批評「公投亂大選、公投礙大選」,並提起選舉無效訴訟。

肇因於此,2019年民進黨以人數優勢,在立法院火速召開臨時會,推翻公投綁大選的規定,通過新版《公民投票法》,讓大選與公投錯開,變成每2年舉辦一次。在野的國民黨批評此舉將降低投票率,形同沒收公投,更稱民進黨將過去的「鳥籠公投」升級為「鐵籠公投」。前國民黨主席江啟臣因而提出公投綁大選的主張,盼未來公投能再次合併大選同步舉辦。

那麼,公投到底該不該綁大選?到底該怎麼選,才能真正符合民主精神呢?

正方在想什麼?

主張公投綁大選方認為,除了節省投票成本,最重要的就是衝高人氣,以提高民主正當性。

正方關注的成本問題,根據《新新聞》報導,2018年公投花費15億元經費,當時公投案雖有10案,但因跟選舉綁在一起,估計一案約1.5億元。而年底公投,中選會向《新新聞》記者表示,本次全國性公投共計4案,所需經費約13億5996萬元,再加上選務防疫經費2億4202萬元,合計16億199萬元;若扣除今年防疫經費的特別支出,本次獨立進行的公投案一案約花費3億多元。

另外,本案領銜人江啟臣也指出,民進黨強行修法通過《公民投票法》,讓公投不再綁大選,不但降低投票率,讓通過機率降低,形同變相阻礙公投;阻礙公投就是阻礙民主、違反憲法精神。

再者,獨立進行公投,若投票率不彰,公投即使勉強通過,結果也將缺乏代表性,結果不易取代代議政治下,由立法院等政治部門的決定。

附帶一提,正方也認為公投不但能激起多元意見交鋒,更迫使政治人物必須回應民眾關注議題,2018年地方大選就是最好的例子,如國、民兩黨候選人紛紛在以核養綠、同婚、核食等議題上,清楚表態。

反方為何不贊成?

至於反對公投綁大選方則認為,綁大選將妨礙民主思辨,選民也難以在深思熟慮後做出決定。

2018年的公投綁地方大選,另凸顯出公民投票案成案到投票時間過短、民眾未能充分知悉提案內容,也暴露出社會對話及討論時間不足等問題。

如同內政部次長陳宗彥在電視發表會上表示,公投和大選合併辦理,配合提案門檻降低,讓有心人在選前倉促提案,2018年第一階段就有高達59案連署。透過人海戰術,在公職選舉前製造大量公投案,讓選舉難以聚焦。

這是因為,公職選舉和公投是本質不同的事情。選舉的本質是對「人的選擇」,公投是討論「政策和方向」,無關政黨輸贏,最後結果也會影響國家未來發展,也就更需理性溝通,不能便宜行事。

於是,2019 年公投法的修正,將公投與選舉分開辦理,就是要避免公投與候選人競爭交互影響、模糊各方議題,不讓選民陷入混淆,以確保公投結果與民眾真實想法一致。

(圖/美聯社)

選民如何取捨?

以上正反方的論點,可以從「比例原則」的角度加以思考。首先,思考制度目的是否確實存在且正當;其次,思考制度作為手段是否真能落實目的。最後,則要注意制度所欲增進的公益,是否優於制度所生的副作用,避免輕重失衡。

1. 綁大選的目的還在嗎?

過去提倡公投綁大選,是因為舊法的通過門檻頗高,需要「半數投票權人」出來投票,還要同意票大於二分之一才能過關,在此高門檻下,便需要透過公投綁大選來衝高人氣。而目前公投門檻已經降低為同意多於不同意,且同意票已達投票權人總數四分之一就能過關。

具體而言,若投票權人有1千萬人,在舊法下,至少要先拉500萬人投票,並在這股被引爆的對立風潮中,讓同意票大於不同意票。在現行制度下,只要想辦法拉到250萬的同意票,並讓同意大於不同意,就有機會挑戰成功,那就得思考現在綁大選的必要。除此,本次公投如果通過,則未來公投是否皆能與大選合併辦理,且確實有效節省成本呢?

這樣的疑慮來自公投綁大選主文內容:公民投票案公告成立後半年內,若該期間內有全國性選舉,公民投票應與選舉日同日舉行。換言之,若公投提案剛好遇到大選才會合併;反之,若無大選,仍有可能直接單獨辦理,並非未來所有的公投都會併入大選(註2)。

學者蘇彥圖分析,這樣想要併大選的公投提案人,就必須把日期算得很準,推算連署時間、預留公投審查時間等,才有機會把公投併入大選;但也可能有提案人早就連署好,最終變成獨立投票,仍有可能造成年年選舉的情況,這也就不一定能確實減輕選務成本。

2. 綁大選是否弊大於利?

從衝人氣(即民主正當性)的角度來看,公投與大選合辦雖然能激發出更高的投票率,但從上一次的公投來看,在九合一大選與10項公投合併舉辦的狀況下,也讓排隊人潮無法消化,最終導致投、開票同時進行的亂象,更讓當時台北市長候選人丁守中提出選舉無效之訴。不過,也有人認為,此一擔憂較難令人信服,因為如果可以加速投票流程,就無需因噎廢食。

然而,選舉公正性很重要。蘇彥圖引美國近期案例指出,美國大選因疫情關係,大部分人採用郵寄投票,儘管沒有發現嚴重舞弊,但川普支持者仍因郵寄投票關係,不相信美國總統拜登當選的結果。台灣未來如改採通訊投票、電子投票等方式加速公民投票,雖在技術面而言並非難以達成,但也必須在社會存有高度互信的前提下,始得進行。

換言之,如果這次依舊無法改善投票流程,比方說利用電子投票或不在籍投票(這個議題,各黨派間短期內恐無法取得共識 ),加速投票流程,那麼公投併大選將重演讓選民同時面對「人與事」的同步抉擇過程。

本來單一公投,如該不該重啟核四,就已經很耗費選民心神。未來如果通通綁在一起,過去「看小抄投票」,投完「繼續質疑」的旋風,可能又會在本次選後再次刮起。

這或許是,不少基層民眾埋首個人經濟與生活,反而易讓有心人士利用民眾對執政黨的不滿,引導至特定的公投結果,未必能真正呈現選民對特定政策的偏好。這樣的的投票決定,倘若造成錯誤結果,反而可能耗費更多資源修正,讓整體社會走入虛耗。

因此,不管未來是否要將公投與大選合併,皆須另外具體改善公投流程,讓民眾對複雜的政策選項有更充分的討論,且經深思熟慮後才做出決定,才能真正符合民主精神。

學者蘇彥圖也建議,公投案提出後,可與下下次選舉合併投票(例如2021年提案,2022年大選不合併投票,2024年大選才合併投票)。這樣,每項議題至少有2年時間討論,而不會變成政客炒短線的工具。

小結

總之,在通過門檻降低,而選民討論風氣仍待加強的今日,公投綁大選確實能在特定條件下省去「投票成本」,但若因失序的政策決定,浪費更多「修復成本」,並讓未來政局因缺乏信任而處處引發對立(註3),是否將令我們在國際博弈關係本就不利的局面下雪上加霜?值得深思。

每一個公投提案,都需要長期的溝通思辨,才能凝聚出適當的政策結論;而若將公投綁大選合併舉辦,導致選民抉擇議題之多,能否達至矯正代議政治之不足,也值得選民再三評估。

(本文為作者觀點,不代表本站立場)

圖為2018年台北市長柯文哲排隊等候投票畫面。(圖/美聯社)

註1:依我國《公民投票法》規定,國人年滿18歲、未受監護宣告,並在各直轄市、縣(市)繼續居住六個月以上,便具有​​公投的權利。本次公投原訂今年8月28日投票,不過因為新冠肺炎疫情影響,也就延到同年12月18日。

註2:這樣的處理,可能就會回歸原本2018年版《公民投票法》第23條規定:「主管機關應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票,該期間內有全國性選舉時,應與該選舉同日舉行。」在這樣的規範模式下,若符合條件,公民投票才會與全國性選舉同日舉行;反之,就要另外擇日單獨辦理。

註3:如至今仍有輿論質疑,民進黨政府不遵守公投結果仍讓同志結婚。事實上,公投主文為「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合?」,後續執政黨並未修改《民法》,而是另立專法處理同婚議題。

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