垃圾滿島台灣燒不盡的廢棄物困境

最後更新時間 2020/12/11

當垃圾從手中被丟出，它最後會落腳在哪？近年來，台灣許多地方出現人造風景線：一座座從地表不自然隆起的「垃圾山」，它們屹立不搖，不見消失，近期更不斷傳出垃圾悶燒引發大火，突顯出台灣的垃圾問題，終於來到了有史以來的最大爆量期。這些難以消化的負擔遠在山區，近在海邊。

垃圾滿島

南投

雲林

新竹

桃園

台中

蘭嶼

綠島

台東

花蓮

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從單一縣市觀察，至2020年9月，桃園市約有17萬噸堆置垃圾，堆置量為全台之首。過去，桃園市仰賴唯一一座由民間經營的欣榮焚化廠，就足以處理全市垃圾。然而近五年桃園市增加19萬人口，製造的垃圾量也急遽倍增，每日約有150噸垃圾無法處理，估計至2020年底總堆積量將達20萬噸。

各縣市垃圾堆置量排行

單位：萬噸　資料來源：各縣市環保局（2020/09）

排在第五位的台中市儘管有3座公有焚化廠，同樣也面臨人口成長問題，近兩年垃圾量已超過可處理量，來不及燒完的垃圾只能暫時打包堆置。至於沒有營運中焚化廠的南投縣、雲林縣、新竹縣、台東縣及花蓮縣，垃圾處理原先靠其他縣市代燒，縣市內掩埋場、垃圾轉運站已先堆放部分待處理垃圾。台灣垃圾處理以焚化為主，僅少部分採掩埋法，未來其他縣市焚化廠陸續整修，堆積問題將雪上加霜。環保署環境督察總隊（以下簡稱督察總隊）簡任技正蔡蓬培表示，2020年全台垃圾暫置量約60萬噸，2021年起，全台半數焚化廠陸續進入整備期導致垃圾處理量下降，堆置總量將上看100萬噸。

垃圾為何燒不完？

垃圾熱值高、設備老舊焚化量能越來越少

事實上，每座焚化廠可處理垃圾量多寡受限於垃圾焚化時產生的熱值。根據環保署資料，過去家戶垃圾以廚餘和紙類占大宗，這兩類垃圾的熱值偏低，因此早期焚化廠的設計熱值也偏低，每公斤約1350至1600大卡。但隨著垃圾成分改變，近年送進焚化廠處理的塑膠垃圾比例增加，從十年前的15%，至2019年增長至18%。塑膠熱值約在每公斤4000至5000大卡，幾乎是目前焚化爐設定熱值近兩倍，而當垃圾熱值升高，焚化廠可處理垃圾量跟著減少。

台灣焚化垃圾性質分析

塑膠類

紙類

廚餘類

纖維布類

其他可燃物

其他不可燃物

單位：萬噸　資料來源：各縣市環保局（2020/09）

以台中文山焚化廠為例，1995年完工營運時，焚化廠設計熱值為每公斤1500大卡，目前垃圾熱值已增加到每公斤2200大卡。台中市環保局副局長陳政良說，原本文山焚化廠每天可燒900噸垃圾，現僅剩600噸。

再加上焚化廠設備日益老舊，處理量能下降。截至2020年11月，仍在營運的24座焚化廠中

有12座廠齡已超過20年。

環保署表示，為提升既有焚化爐的效能及改善空污設備，預計在2024年以前完成17座焚化廠的整理改善工程，扣除已完成整改的北投、木柵及新店三座焚化廠，將有14座焚化廠將進入整改期，未來三年台灣垃圾處理量能將更加吃緊。

事業廢棄物及廚餘排擠焚化處理空間

除了硬體設備限制，焚化廠兼燒一般事業廢棄物，每年至少排擠掉二至三成一般垃圾處理空間。來自公司行號或工廠的一般事業廢棄物與家戶垃圾不同，絕大部分並不適合以焚化處理。舉例來說，常見一般事業廢棄物如塑膠工廠的下腳料、營建廢棄物或汽車粉碎殘餘物等，因為含氯和溴等物質，焚化時容易腐蝕爐體，導致焚化爐破管停爐、壽命縮減。根據環保署統計，2001年至今，全國焚化廠焚燒一般事業廢棄物比例從2001年18％，成長至2019年26％，其中2015年焚燒比例達35％為歷年最高紀錄。 2017年因《廢棄物清理法》（以下簡稱《廢清法》）修法，將原為一般事業廢棄物的事業員工的生活垃圾

例如集合住宅、辦公大樓工業區等生活垃圾

認定為一般廢棄物，2017年後焚化垃圾中一般事業廢棄物比例減少，不過仍占處理量中的二至三成。

事業廢棄物占焚化廠處理量比例變化(2010-2019)

單位：％　資料來源：環保署焚化廠營運年報註：2016年通過《廢棄物清理法》修正案，更改事業廢棄物定義，將事業員工所產生的生活垃圾從納入一般廢棄物，也就是說，集合住宅、辦公大樓工業區，工廠事業廢棄物等原先為事業廢棄物之垃圾，在修正案通過後成為一般廢棄物，因此2016年後焚化垃圾中一般事業廢棄物比例減少，不過仍占2至3成處理量。

然而，焚化事業廢棄物的價格比家戶垃圾高，許多焚化廠為了營運考量，無法放棄這筆垃圾財。 2015年高雄市焚化廠提高事業廢棄物處理價格，垃圾清理業者為降低處理成本，送往南部的事業廢棄物又往中北部回流，中北部焚化廠能處理的家戶垃圾餘裕量下降。

2015年事業廢棄物回流中北部，垃圾清運業者在台中文山焚化廠區前塞成長龍。

再以新竹縣為例，由於新竹縣沒有焚化廠，垃圾都送往鄰近的新竹市和苗栗縣的焚化廠代燒。然而，近年新竹市焚化廠進場的事業廢棄物量不斷攀升，從2015年的7萬5千噸增加到2019年的11萬9千噸，事業廢棄物進場的量更已超過一般廢棄物，自家的負擔變大，能代燒新竹縣垃圾的量能也跟著減少。 2020年6月，當時的新竹縣環保局代理局長羅仕臣就表示，新竹市的焚化廠因為和其他事業單位簽訂合約，目前能撥給新竹縣的垃圾處理量一天最多150噸，萬一遇到焚化廠歲修，垃圾就只能先堆置在掩埋場。看守台灣協會秘書長謝和霖指出，家戶垃圾遭排擠，除了事業廢棄物處理價格高，對焚化廠營運誘因大，另一方面也和地方政治介入有關。

地方本位主義跨區合作難

2015年雲林縣及南投縣就曾爆出垃圾危機，當時雲林縣長李進勇向中央求援，希望環保署協調尚有餘裕量的台北市焚化廠代燒雲林縣的垃圾。事件曝光後，在台北市議會引起軒然大波。台北市長柯文哲當時解釋，因「救急不救窮」、「垃圾不分藍綠」，才配合中央調度幫忙燒垃圾，但也要求環保署通盤思考，訂出一套適用於全國的垃圾處理辦法。最後台北市議會決議，代燒外縣市垃圾量不得超過北市垃圾量的3%。不過，目前台北市部分的廚餘去化，以及部分焚化爐的底渣，仍是運到外縣市再利用廠處理。

難履行互惠條件　成代燒最大絆腳石

除了台北市有餘裕幫助其他縣市，有4座焚化廠的高雄市也有能力協助外縣市代燒垃圾。只不過，高雄市向有代燒需求的縣市提出互惠條件：每代燒1噸的垃圾須運回1.8倍的底渣。

焚化垃圾後產生的底渣包含未完全燃燒的垃圾，以及不可燃的金屬，成分相當複雜。

據環保署資料，焚化爐處理垃圾過程中，每燒100噸垃圾約產生15至20噸底渣及5噸飛灰。底渣經過處理可做成再生粒料用於公共工程，但自2016年起，陸續傳出底渣違法棄置案件，突顯出底渣再利用的瓶頸。

對於沒有焚化廠的縣市來說，既無法自力更生處理垃圾，也無力處理更多底渣，這些互惠措施等於是不平等條約。

這樣的互惠機制不合理。換那麼大量的底渣回來，我們也沒有那麼多公共工程可以使用。我們沒辦法幫他們處理底渣，他們就不願意幫我們收垃圾，變成一個惡性循環。

林隆儒｜南投環保局副局長

我們算一算，這些成本加總起來，每一噸垃圾處理費用要5127元，比其他縣市高出很多。

郭建成｜台東縣環保局代理局長

廢清法修法賦權中央　垃圾調度仍卡關

其實早在2016年就有立委注意到垃圾危機，提出《廢清法》修正案，其中第28條規定焚化廠需優先處理一般廢棄物，有餘裕才能處理事業廢棄物。此外，中央在必要時可調度各縣市的焚化廠，各縣市不得拒絕，並有權訂定統一調度方式、費用等規範。這似乎授予環保署統籌調度的尚方寶劍，垃圾問題應可迎刃而解。但2017年《廢清法》修正案通過後公告實施至今，垃圾堆置還是日益嚴重。

包括事業廢棄物排擠、互惠機制無法履行、地方議會設限等等問題，這些都不是一個法條就可以解決的。

蔡蓬培｜環保署督察總隊簡任技正

環保署在寫調度辦法時，不是把影響環境的必要條件寫出來，而是規定發生天災人禍或一些滿嚴苛的條件。這些條件都達成，這些縣市才能申請調度。他等於是提了很高的門檻，讓有垃圾問題的縣市很難去申請調度。

謝和霖｜看守台灣協會祕書長

垃圾清運無退路　全國掩埋場容量僅剩10%

由於區域合作失靈，沒有營運中焚化廠的縣市，包括雲林縣、南投縣、花蓮縣及台東縣等縣市部分垃圾無法外運，只能回到轄內的掩埋場掩埋。

雲林縣每日300噸垃圾中就有80噸左右送進掩埋場，花蓮縣及台東縣部分鄉鎮垃圾也是就近掩埋。即便是有焚化爐的縣市，也需要掩埋場存放不可燃垃圾以及焚化爐的飛灰。

截至2020年6月30日，全國共有106座營運中掩埋場

其中31座掩埋場已經飽和，並集中在沒有營運中焚化廠的雲林縣、南投縣、台東縣等縣市。

目前全國掩埋場剩餘可掩埋容積不到總掩埋容量的10%，加上新掩埋場闢建不易，不論是未經焚化處理垃圾或飛灰，要找到掩埋空間都日益困難。為了騰出更多掩埋空間，環保署補助各縣市進行掩埋場活化，挖掩埋場舊垃圾焚化。但焚燒舊垃圾的同時，也讓已經飽和的焚化廠處理量更加吃緊。

不燒垃圾要去哪？

為了止血，環保署2017年祭出「多元垃圾處理方案」153億補助計畫，截至2020年10月已核定266件補助案。根據環保署資料，目前大半經費花在提升環保設施效能，其次是提升焚化廠

嘉義縣、嘉義市、高雄（南區）、台南（城西）、台中（文山）、台東、彰化、新北市共8座

設備，其他補助則是提供離島垃圾轉運與推動廚餘生質能源廠等經費。

多元垃圾處理方案已補助金額

單位：億元　資料來源：環保署督察總隊註：多元垃圾處理技術含自主處理設施規劃、垃圾打包、RDF產製、灰渣處理再利用、倉儲廠、焚化廠單元改善、巨大廢棄物再利用、廚餘回收再利用等；推動循環經濟政策如推動廚餘生質能源廠

機械分選加強再利用　降低進廠焚燒量

雲林面臨垃圾無法外運，縣內又無焚化管道的困境，2020年9月推動零廢棄資源化系統（Zero Waste Recycling System，以下簡稱ZWS），希望加強垃圾再利用率，降低需焚燒的垃圾量。在ZWS處理過程中，垃圾經由機械分選，將其中不適燃的廚餘及不可燃的金屬玻璃等物質去除，只留下塑膠、橡膠等輕質垃圾，再透過破碎壓縮等處理，提供給工業廠房的鍋爐做為衍生性燃料

衍生性燃料（Refuse Derived Fuel，RDF）燃燒後所殘留的灰份，僅為燃燒煤炭的十分之一，且易於運輸及儲存，十分便於利用。（參考：經濟部工業局)

。

以9月正式運轉的虎尾垃圾機械分選廠來說，每處理100公斤垃圾能產生40公斤的衍生性燃料，以及17公斤的有機廢棄物做為掩埋場覆土。虎尾機械分選廠每天原可處理150噸垃圾，約為全雲林垃圾量一半，大大減少垃圾外運到其他縣市的代燒量。但是，虎尾機械分選廠運轉三個月就遭遇衍生性燃料瓶頸，垃圾處理量從最初每天150噸，到2020年11月只剩每天50噸左右。

雲林虎尾機械分選廠廠商表示，ZWS系統的產能超乎預期，但如何有效利用這些資源也成了一大問題。

雲林縣環保局廢管科科長吳其臻表示，機械分選廠產出的衍生性燃料都是送往雲林六輕的電廠和生煤混燒，當電廠進入歲修期可收受的燃料大幅減少，再加上六輕受到環評限制，電廠使用衍生性燃料的比例不能超過3%，因此能收受的衍生性燃料十分有限。由於衍生性燃料的去化管道受阻，到2020年11月，虎尾機械分選廠處理量下降到每天60噸左右。未來這些衍生性燃料能不能找到其他去處，是ZWS系統能否走下去的關鍵。

水泥窯加強底渣去化　空污仍是疑慮

花蓮同樣面對垃圾無處燒困境，縣政府規劃利用台灣水泥公司（以下簡稱台泥）原第三號水泥窯用地，設立再生資源利用中心，處理花蓮的家戶垃圾及一般事業廢棄物，2020年9月21日已經通過環境影響評估。

根據環境影響評估報告書，相較於焚化爐，水泥窯的優點是不會產生大量底渣和飛灰。家戶垃圾或廢塑膠、廢橡膠等事業廢棄物，經過破碎之後先進入氣化爐燃燒，產生的合成氣體和顆粒再導入水泥窯鍛燒爐做第二階段燃燒。垃圾氣化後的物質包括硫、氯離子等，就和水泥窯中的生料混合，形成硫酸鈣或氯化鈣，其他氣體則從水泥窯既有的煙道排出。燃燒後的底渣去除金屬物質後，剩下的底渣也能做為替代原料參配在水泥中。不過，水泥窯處理垃圾的計畫，引起周遭部落的憤怒與疑慮。鄰近和平水泥專業區的宜蘭縣南澳鄉澳花村民認為，澳花村長年忍受水泥廠和燃煤電廠的污染，未來水泥窯還要處理垃圾，污染物恐怕會更複雜。

澳花村民擔心水泥窯燒垃圾後出現更多污染物，因此反對水泥窯兼燒其他廢棄物。

看守台灣協會秘書長謝和霖指出，台泥燒垃圾的氣化爐一天可處理的量是200噸，而花蓮垃圾的廚餘占了40%，如果做好資源回收，垃圾量可以降低到100噸以下。除此之外，謝和霖認為，在沒有做好資源回收的前提下，水泥窯有機會焚燒含氯量高的垃圾，例如含有聚氯乙烯（PVC）的產品，經焚燒後產生的氯化氫將會腐蝕管線，水泥窯無法避免發生火災或爆炸風險。謝和霖說，再加上目前台泥氣化爐並沒有規劃提升空氣汙染防制設備，若焚燒過程中產生含有重金屬汞、鎘、砷的排放物，將影響當地社區的空氣品質。

台泥以氣化爐兼燒事業廢棄物與家戶垃圾，卻未規劃升級空污防制設備，空汙問題成一大隱憂。

重啟或新建焚化廠衝擊當地環境

除了雲林的機械分選、花蓮的水泥窯，其他縣市仍將垃圾處理的重擔寄託在焚化廠上。為解決新竹縣的垃圾危機，縣政府計畫在竹北鳳岡地區興建焚化廠，每天可處理500噸垃圾。十八年前，新竹縣政府也曾計畫在同一地點設立焚化廠，最後因地方抗爭取消，並賠償廠商4.5億。面對新一波垃圾危機，興建焚化廠聲浪再度捲土重來。但焚化廠預定地竹北鳳岡地區，距離北部最大的烏魚養殖專區僅500公尺，漁民擔心未來焚化爐排放的有害物質可能會污染魚塭，影響養殖水質。

今年因氣溫高，烏魚子產量、養殖量皆大減，業者擔心建焚化爐後讓烏魚產量受更多影響。

為什麼我們新竹這一區的烏魚養殖專區，全台這麼特別，而且產出來的烏魚子品質是全台最好，主要是烏魚卵在成熟時，它必須要有冷鋒來到，水溫也要夠低。烏魚子在成熟的時候，在11月初，新竹的水溫已經來到22度，所以它產出的品質是最好的

許豐立｜竹北市水產養殖班班長

到時候你焚化爐在旁邊設下去，到時候我們的烏魚子，有人敢買敢吃嗎？

黃慶豐｜竹北市養殖漁民

重啟或新建焚化廠衝擊當地環境

台東縣則為焚化爐重啟問題爭議了十多年。2019年台東縣議會通過重啟焚化爐預算，預計花費5.6億修繕，並在2022年啟爐。台東焚化廠在2004年興建完成，完工後只試燒過一次，當年試燒後殘餘的垃圾還留在儲坑。焚化廠有兩個爐每天可處理垃圾300噸，但台東每天的垃圾量只有90噸，最後因垃圾量不足，縣政府和廠商解約，賠償廠商19億元並靜置至今。

台東縣議會通過重啟焚化爐預算案，台東縣民仍反對讓焚化爐重新運轉。

台東環保局代理局長郭建成表示，台東垃圾暫置量有2.5萬噸且持續增加，焚化廠啟用後的前兩年，會啟雙爐來焚燒新舊垃圾，未來除了燒家戶垃圾，也會燒掩埋場垃圾和農業廢棄物。當地反對重啟焚化爐的環保團體擔憂，焚化廠將成為未來台東最大的空氣污染源，污染當地的農作生產。

未來就算啟爐，前兩年甚至還必須啟雙爐，才有辦法來把已經堆置的垃圾，還有未來活化掩埋場的垃圾來做處理。加上農業廢棄物、市場垃圾，我們經過精算，這些大概也都超過130噸以上，足以滿足一個爐啟用的垃圾焚化量。

郭建成｜台東縣環保局代理局長

除了新竹縣、台東縣，包括南投縣、澎湖縣也都有意興建焚化廠。當焚化爐再次成為縣市政府的優先選項，我們距離零廢棄的目標是否越來越遠？

焚化非萬能

未來三年，當半數焚化廠進入整備期，垃圾大戰勢必開打。謝和霖認為，不管是水泥窯或是ZWS，都是後端處理方式，但更重要的是在前端處理，加強民眾從源頭分類的觀念，減少PVC塑膠以及含氯產品的使用，才能減少問題。

民眾並未仔細分類，可回收、不可回收垃圾都被當成一般垃圾丟棄。

回頭看看垃圾車上一包包垃圾，仔細盤點可以發現，我們送往焚化廠的廢棄物中，有二成六是本不該出現的事業廢棄物。環保團體認為，經濟部工業局該負起責任，讓事業廢棄物回歸適合的處理管道。家戶垃圾中，也大約有三到四成是廚餘，近期因豬瘟疫情，焚化廠處理的廚餘量不斷增加。謝和霖表示，現估計每天有超過4000噸廚餘被送進焚化爐或掩埋場。廚餘原可作堆肥，進了焚化爐後便無再利用價值，除此之外，廚餘水分含量高，也造成焚化處理負擔。若各縣市能有更多的堆肥廠或生質能發電廠，讓廚餘能物盡其用，不僅大幅減少焚化廠負荷，也是未來垃圾大戰中的一線生機。