九合一大選／6年流失24萬人 台北「光榮城市」現危機【專題】
距離九合一地方選舉只剩不到半年，截至今年5月31日，台北市人口數為247萬599人，因少於250萬人，下屆市府團隊預計將減少1位副市長，市議會其中2個選區也各自減少1席。2015年台北人口數曾經達到270萬4810人，是繼1991年後再次衝破270萬大關，但短短6年多，就流失了超過20萬人。
透過學者、市府官員的分析，以及民眾的經驗分享，《公視新聞網》帶你了解這些年來，台北人離開首都的原因，還有台北市人口結構變化有待解決的難題。
1976年台北市人口數首度突破200萬，並在1990年達到最高峰（271萬人），往後的10多年，台北市人口維持在260至269萬的區間。
2010年，北市府率先推出「助妳好孕」方案，提供冠絕全台的每胎補助2萬元育兒津貼，引發一波「北漂潮」；甚至在2015年，台北市人口數一度衝到270萬4810人，接近歷史高點。不過隨後遷出人數遠多於遷入人數，總人口數又逐漸下滑，截至今（2022）年6月31日，台北市人口數僅246萬4452人創38年來新低，等於短短6年多就流失了超過20萬人。
首都魅力不再 遷入人數雪崩式下滑
上圖是2000至2021年，台北市遷出及遷入人口數值變化。2015年前每年平均有9萬多人離開台北，但因為遷入人數多，台北總人口變化一直呈現「遷入>遷出」，不過從2016年開始，台北卻出現「遷出>遷入」的反轉變化，加上遷入人數不斷減少，兩者差距越拉越大，遷入數至2021年較2015年已折半——2021年一整年只有5萬1521人遷入台北，已創下歷年新低，遷出人口數更比遷入多了3萬753人，是台北市總人口數減至250萬的一大關鍵。
今年截至6月31日，僅有3萬2937人將戶籍改成台北，首都人口數或有機會再探新低。面對「不進來、跑出去」的情況，台北市政府民政局人口政策科科長吳重信認為，原因在於各縣市跟進開辦「育兒補助」，已無誘因吸引民眾遷入台北；加上「房價」攀高，青壯年族群選擇在周邊縣市置產；「交通路網完整」降低通勤時間，成為首都人口流失的主要推力。
「助妳好孕」失去魔力 北市人口急增惜曇花一現
台北市政府民政局統計，2009年有7萬5753人遷入台北市，到了2010年推出相關政策後，當年就有9萬7112人把戶籍遷進台北，增加逾2萬人。2010年後出生率也有明顯成長，2010年台北市新生兒數只有1萬8530人，但2011年出生數就急增至2萬5132名；2012年甚至來到2萬9498名，創下近20年新高。
人口數急速衝高，關鍵就是「助妳好孕」政策此時誕生。2010年5月7日，台北市政府推出「助妳好孕」方案，從2011年1月1日起，只要父母其中1人在北市設籍滿1年，就提供每胎2萬元的生育獎勵金、5歲以下孩童每月2500元育兒津貼，也讓台北市成為當時國內育兒補助福利金最多的縣市。
除了當年度立即產生移居效應，隔年人口數更是增加超過10萬人，創下2002年後的最高峰。
台灣人口學會理事長陳玉華指出，人口流動一重要因素為福利效應，當時台北市相較其他縣市更早推出「助妳好孕」，民眾為了享有這項福利，便會考慮遷往台北市。「但是當其他縣市也開始做的時候，這項福利自然就沒有那麼大的吸引力。」
雖然「助妳好孕」奏效，成功刺激台北市生育數、遷入數2項指標成長，致使2015年北市總人口達270萬，同樣創下近20年新高。不過這波「逐利而遷」的北漂潮也很快隨之退燒——隨著中央及地方政府育兒補助持續「加碼」，首善之都的吸引力不再，連帶影響民眾設籍台北的意願，導致2015年只有6萬9403人遷入台北，跟2014年相比少了1萬1000多人，而且每況愈下。
「助妳好孕」對台北市人口的加分效用僅維持5年時間，2015年總人口數雖然創下近20年新高，但也是從同一年開始，北市的遷出人口數就超過遷入數，成為總人口數持續下滑的原因之一。
房價攀高且交通路網完整 誰還想擠在台北？
年輕人常掛在嘴邊的「買不起台北房子」，則是台北市另一個致命傷。
根據內政部資料，今年第一季全國房價負擔能力指標，台北市房價所得比為16.22，等於說要16年不吃不喝才能在北市買房。來到周邊縣市，新北市房價所得比為12.85、基隆市5.76、桃園市7.87，都比台北市低。
吳重信說，房價讓民眾「不想遷進台北」，也把台北人「推往其他縣市」。接著他拿出另一個統計數據，分析離開台北的人，會遷往哪一個縣市。
「大家都說桃園房價低，所以很多台北人都跑到桃園，但事實並非如此。」吳重信比較去年台北市民申請遷往新北市及桃園市的數字，有5萬1970人選擇設籍新北，9163人往桃園移動，兩者有明顯差距。
至於最多人移入的行政區是汐止區，共有6132人，雖然鄰近台北市南港、內湖，但因為捷運路網尚未延伸至當地，因此房價仍低於板橋、中永和等房市熱絡區域。第2到9名分別為三重（5897人）、新店（5839人）、板橋（5572人）、淡水（4847人）、中和（4637人）、新莊（3728人）、永和（2907人）、蘆洲（2704人）、林口（2595人）。位於桃園市核心的桃園區，並非如預期是最多台北人選擇遷入的地區，去年僅有2561名台北人遷入，連新北市各區前10名都排不進。
「這些都是鄰近台北市，或是捷運可以到達的地方，雖然上下班會多花時間，但他們寧願住遠一點，可以買更大的房子。」吳重信認為，台北捷運路網橫跨雙北，節省不少通勤時間，導致購屋族會考慮房價較低的新北市。
3年前，35歲的李建良以33萬1坪的價格，購入汐止樟樹二路的預售屋，預計今年底搬進新居，屆時他也將把戶籍從台北市信義區改成新北市汐止區，「這樣就可以少繳一點稅。」
「如果買得起台北的房子，誰不想住台北？」講到台北房價，李建良語帶無奈，他也看過中古屋，但就算屋齡超過40年的舊公寓，建坪單價仍高達5、60萬元，從事電信業的李建良跟太太都是朝九晚五的上班族，他們優先考慮有管理系統的社區型集合住宅，「因為有人可以幫忙丟垃圾。」
李建良預估，未來通勤時間會比現在多一倍，他認為需要時間適應，同時期待捷運民生汐止線早日完工，「這樣可以多睡個15分鐘也不錯。」
而且像李建良這樣，因為買不起台北房子轉至周邊縣市置產的人，並不是少數。
學齡前、青壯族 北市人口遷出2大族群
台北市長柯文哲4月赴議會專案報告人口政策時表示，北市人口減少來自兩個年齡波峰：5至6歲，以及35至44歲兩個區間。民政局數據顯示，去年有3799名5歲幼童及2711名6歲兒童由家長辦理戶籍遷出，是各年齡層中最多，另一個波峰則落在35至44歲。
吳重信分析，許多小孩在學齡前突然遷出外縣市，除了因為台北市6歲以下福利較好，幼托機構數量較多外，國小入學前考量「學區制」，許多家長為了方便接送，很可能就把戶籍遷至實際居住地。
蘇宜靜（化名）是2女之母，女兒一個8歲，另一個6歲。她不諱言，大女兒剛出生時，只有台北市每月提供育兒補助，因此將戶籍掛在台北的親戚家。一個月2500元的津貼，在她看來，「其實很有感。」
但蘇宜靜一家人的生活圈及工作地都在新北市，在大女兒準備升國小前夕，她選擇將戶籍自台北市遷出。「除了戶籍，我們跟台北沒有什麼連結。」
在媒體業工作，今年38歲的Rae，2019年結婚後，Rae跟丈夫就在桃園藝文特區以每坪25萬元的價格，買了一間約40坪的房子，戶籍也因此從台北遷至桃園。
婚前，她與未婚夫在後山埤捷運站附近租下一處19坪有2房1廳1衛的空間。如今居住空間翻倍，她笑言「再也不想住在蝸居裡。」
想起當初看房過程，Rae說：「台北市一直都不在考慮範圍內。」2人原本考慮新北市三峽、樹林、鶯歌等地區，但身邊朋友表示，桃園交通更方便、房價更低，因此決定在當地置產。
想換取寬敞的空間，就必須以時間償還，Rae每天搭客運再轉乘捷運，通勤約50分鐘，車費一天共152元。被問到日後有沒有搬回台北的打算，她想了想說，能靠近上班地點當然最好，「但如果空間比現在小，我就不會考慮了。」
除了房價問題外，陳玉華認為，35至44歲遷出成波峰還有其他因素。「整個產業發展是會帶動遷移的」。台灣產業結構變化，園區聚落往中南部發展，台積電將至高雄設廠，許多人在選擇成家立業的地點就會跟著往南邊跑，便會帶動人口遷移。
雖然市府官員認為，人口流失是台北市的警訊，但從上述數據可以看到，對市民而言，社會福利跟房價才是最切身的議題，連帶影響他們做出遷出的決定。若市府要減緩人口減少速度，甚至吸引民眾遷入台北，恐怕需要端出更好的民生政策。
新冠疫情延燒3年 去年北市除籍人數高達5萬
肆虐全球長達3年的新冠病毒疫情，也是讓台北人口跌破250萬的關鍵。
「你看，去年台北有5萬326人被除籍，今年到6月，已經有5萬2314人。」
吳重信口中的「除籍」，是根據《戶籍法》第16條規定，「出境2年以上，應為遷出登記。」也就是說，國人只要超過2年未入境，戶籍就會依法被遷出。2019年底新冠疫情爆發，許多海外國人不便返國，戶籍因此遭遷出，台北市去年至今已有逾10萬人被除籍。
時隔3年，不少國家已開放邊境，但台灣仍維持謹慎態度，入境執行「3+4」檢疫規定。吳重信無奈表示，未來仍然會出現因疫情2年未返國而被除籍的市民，「但應該會逐漸減少。」
人口飽和轉往周邊縣市 官員：正常現象
面對人口流失現象，吳重信認為，這是都會城市發展過程的必經之路。他表示，一個都會城市的發展，人口會從市中心開始聚集，然後逐漸擴散到市郊，最後外移到衛星城市，「你看，所以台北人先往南港、松山、北投，近幾年就往新北、桃園、基隆跑。」他認為，人口不斷增加對一個都市而言，不見得是好事，「房價、人太多、很擠、空氣不好等等，都會讓人想離開。」
「其實不管歐美還是亞洲其他國家，他們的都會城市都會有這樣的問題。」根據自己的觀察，吳重信說，像日本東京、南韓首爾，當地上班族也會選擇住在周邊地區，然後每天通勤到都市工作。
為了解決首爾過度擁擠的問題，南韓政府在2003年開啟雙首都計劃。2012年7月1日，世宗特別自治市正式成立，中央政府機關包括教育部、環境部、農林畜產食品部等，陸續遷至當地。不過截止2021年1月，世宗特別自治市人口數僅35萬7871人。
陳玉華也認為，人口少沒有什麼不好，「地球有承載力，都市也有它的承載力。」她並以東京為例，膠囊旅館就是因應人口過度擁擠而生的生活型態，人口減少反而能釋放壓力。
內政部去年發布的「電信信令人口統計」，透過基地台訊號進行新型態人口統計。以2020年11月為例，台北市平日日間活動人口數為350萬8241人，夜間停留人口則有278萬9958人，差距高達71.8萬人，為全國之最。
便捷的交通路網連結大台北地區的生活圈，雖然市府官員認為，部分民眾因為交通便利而遷離台北，但陳玉華認為，捷運同時也把人潮與錢潮帶進北市。「你有了好的交通建設，讓人家搬到台北以外的地方，但也把好的人力吸納到台北工作、繳稅。」
傳統上被視為「台北都會圈」，新北與基隆的夜間停留人口都比日間活動人口多，差距分別為64.4萬人、6萬人，顯示核心都會區的磁吸效應。另外，新北平日的夜間停留人口高達440萬4882人，高居全國之冠。
內政部表示，台北市中心的中山、中正及大安區，日間流入人口最多，人口遷入數一數二的新北市板橋、三重及永和區，日間活動人口則較夜間停留人口少，充分反應就業、就學與居住間的人口移動情形。
同時也因為有了捷運系統，民眾能夠橫跨大台北地區，從新北甚至桃園至台北消費購物，創造許多商機。陳玉華說，許多事情都是一體兩面，民眾因為買不起房子，選擇到捷運底端買房，但工作時則會回到台北市工作，其經濟中心的優勢仍然存在。
但是陳玉華指出，地方政府若不細究民眾是從哪裡及什麼時段來，並配合調整政策規劃，在食衣住行日常生活樣態，若無法精確掌握人數，就會出現失真，造成「所有的福利輸送，都不會到這種沒辦法在戶籍登記上看到的人。」
她表示，若是能更精確統計長住及活動人口，而非戶籍上的數字，就能讓基層單位掌握人比較多的地方，在經費分配上也可以獲得更多資源。
變老又變少 北市為六都首個超高齡社會城市
今年一月底，台北市65歲以上人口占比突破20%，成為第一個進入「超高齡社會」的六都。吳重信坦言，跟人口流失相比，「我更擔心台北人口結構的改變。」
在人口統計中，會將民眾分為3個類別：幼年（0-14歲）、青壯年（15-64歲）、老年（65歲以上）。吳重信所說的「人口結構」，是指上述3類人在總人口中的占比。一個社會主要是由15至64歲青壯年人口，又稱「工作年齡人口」所支撐，他們是主要生產者，促進經濟發展，並且繳稅、負擔勞保、健保等社會保險。
進入超高齡社會的台北市，面臨的警訊為「青壯年人口占比減少、老年人口比例增加」——當老年人口比例增高，青壯年人口卻不見增加甚或減少，導致「扶老比」上升，意味青壯人口扶養負擔會越來越重。
所謂扶老比，是指每100個工作年齡人口所需負擔老年人口數。2020年，台灣全國扶老比是22.53%，等於每4.5個青壯年要扶養1個老人。根據國發會推估，國內扶老比將在2040年攀升至50.5%，每2個青壯年負擔1個老人；2070年每1.2個青壯年需揹負1個老人。
今年6月，台北市老年人口占比來到20.29%，等於每5個台北人就有1位是65歲以上長者。吳重信說，台北交通便利、醫療資源豐富，「許多老人就不會想離開這裡。」
年屆工作年齡的青壯年不見了，小孩則因為育兒政策影響，福利享受完就遷出，陳玉華認為，長期下來台北市將面臨「空洞化」的現象，人口結構將會越來越老，並不是好事。
陳玉華指出，住在台北市的老年人口有2種人，一種是經濟條件比較優渥的，他們能在台北置產、買房子。但另一種老年樣態，則是在台北打拼了一輩子，唯一有的資產就是一棟房產而已，「如果他賣掉就被迫一定要搬離台北市，因為他不可能用那個房子再去換更好的房子。」陳玉華說。
在台北萬華定居超過60年，77歲的曾永發就是上述所形容的後者。曾永發15歲就從台中北漂到台北打拼，經營一間傳統理髮廳已超過半世紀。還沒買房時，全家大小的生活起居就擠在這間租來的理髮廳裡，一直到25年前，曾永發才在台北買了一間房，再花將近7年還完貸款。
已屆退休年齡的曾永發，打拼了大半輩子，如今孩子都已成家立業，理髮廳還是持續營業。儘管生意已不若以往興隆，但還是會接一些熟客，熟悉的客人來來去去，多數也已上了年紀，能再幫他們剪幾年也不知道，曾永發說：「就是趁還能做的時候，加減做一些。」
「老了反而不能搬去別的地方，以前年輕的時候會想說，如果退休的話要回去故鄉住，現在才發覺，老了就要住台北。」曾永發認為，住家距離醫療院所近，北市醫療水準也比較高，對年近8旬的他來說，看醫生會比較方便。
問他是否曾經想過把台北的房子賣掉，到外縣市生活？曾永發說：「如果有錢的話可以考慮去別處買，但現在老了不會賣房子啦！」他認為，台北房子的確太貴，許多人買不起只能搬去新北或桃園，但現在台北人一年比一年少，對他來說，並不會覺得太擁擠。
六都中平均屋齡最老 台北市都更困難重重
除了是第一個進入超高齡社會的直轄市外，台北市房屋平均屋齡也是六都中最久。根據內政部房屋稅籍統計資料，2022年第一季，撇除平均屋齡最高，長達41.89年的澎湖縣之外，台北市平均屋齡36.14年，排名全國第5，鄰近的桃園市為26.42年，是六都中平均屋齡最年輕的。
2021年10月14日，位於高雄市鹽埕區、屋齡約40年的城中城大樓發生火災，造成46人死亡、43人受傷。這起意外喚起全台對老屋危機的關注，包括消防安全、都市更新、危老條例等等。
然而，台北市有高達71.09%的住宅，屋齡超過30年。防患於未然，盡快進行都更，成為執政團隊最頭痛的問題。
房地產專業雜誌《住展》曾推估，台北全數老房子重建完成約需187.3年。北市老屋重建整合難度較高，在於房價水準高，屋主跟建商在分回條件容易「談不攏」，假如所有權人眾多，意見也難以整合，連帶影響都更速度。
陳玉華期待北市府能夠更積極、有魄力去執行都更，「我還是看不到一些大破大立的政策改革。」她指出，台北市許多老舊房子至今仍沒有電梯，老年住戶出入並不方便，「假如我是一個住萬華的老阿嬤，我出門都要走5層樓梯。如果我行動不便，該怎麼辦？叫子女來揹我下去嗎？」
她認為，市府應積極介入，擔任屋主跟建商之間的協調角色，才能讓北市都更速度加快。
結論：人口持續老化 光榮城市該往哪裡走？
2017年，台北市長柯文哲發表3週年演說，將台北市形容為「進步價值，光榮城市」。可是作為首都，老年人口占比、老屋比例都高居六都之首。執政8年，柯文哲似乎沒有帶領台北市走出「老」的困境。
因應人口結構變化，台北市政府社會局的長者福利總預算，在111年度已提高到64億。其中，老人健保費補助從2021年的22億增加至2023年的31億。吳重信指出，老人居家無障礙環境的改善、增加社區關懷據點、老人及身障日間照護中心等，都是未來的目標。
當基礎建設及社會福利必須為城市多數族群著想，勢必也會排擠其他族群的需求，恐怕將讓台北市老化的跡象越來越明顯。年底九合一地方選舉後，新的台北市長將走馬上任，但首要必須面對少一位副市長的新編制。在選票壓力下，如何大刀闊斧進行改革，讓台北市符合有活力、年輕的首都形象，將考驗新市長的魄力與政治智慧。
