九合一大選/6年流失24萬人 台北「光榮城市」現危機【專題】

每到週末,台北市信義區都會充滿人潮。(攝影/陳祖傑)
今年5月,台北市人口數為247萬,自1985年來首次跌破250萬大關,未來副市長預計將從3位減少至2位,市議會議席也減少2席,遷離北市的人比遷入多,成為關鍵因素。此外,台北老年人口占比也在今年超越20%,成為「超高齡社會」,未來北市年輕人肩上的負擔將越來越大。如何減緩人口流失、老化的速度,將成為下屆市府團隊迫在眉睫、需要「拆彈」的社會難題。

距離九合一地方選舉只剩不到半年,截至今年5月31日,台北市人口數為247萬599人,因少於250萬人,下屆市府團隊預計將減少1位副市長,市議會其中2個選區也各自減少1席。2015年台北人口數曾經達到270萬4810人,是繼1991年後再次衝破270萬大關,但短短6年多,就流失了超過20萬人。

透過學者、市府官員的分析,以及民眾的經驗分享,《公視新聞網》帶你了解這些年來,台北人離開首都的原因,還有台北市人口結構變化有待解決的難題。

1976年台北市人口數首度突破200萬,並在1990年達到最高峰(271萬人),往後的10多年,台北市人口維持在260至269萬的區間。

2010年,北市府率先推出「助妳好孕」方案,提供冠絕全台的每胎補助2萬元育兒津貼,引發一波「北漂潮」;甚至在2015年,台北市人口數一度衝到270萬4810人,接近歷史高點。不過隨後遷出人數遠多於遷入人數,總人口數又逐漸下滑,截至今(2022)年6月31日,台北市人口數僅246萬4452人創38年來新低,等於短短6年多就流失了超過20萬人。

首都魅力不再  遷入人數雪崩式下滑

 

上圖是2000至2021年,台北市遷出及遷入人口數值變化。2015年前每年平均有9萬多人離開台北,但因為遷入人數多,台北總人口變化一直呈現「遷入>遷出」,不過從2016年開始,台北卻出現「遷出>遷入」的反轉變化,加上遷入人數不斷減少,兩者差距越拉越大,遷入數至2021年較2015年已折半——2021年一整年只有5萬1521人遷入台北,已創下歷年新低,遷出人口數更比遷入多了3萬753人,是台北市總人口數減至250萬的一大關鍵。

今年截至6月31日,僅有3萬2937人將戶籍改成台北,首都人口數或有機會再探新低。面對「不進來、跑出去」的情況,台北市政府民政局人口政策科科長吳重信認為,原因在於各縣市跟進開辦「育兒補助」,已無誘因吸引民眾遷入台北;加上「房價」攀高,青壯年族群選擇在周邊縣市置產;「交通路網完整」降低通勤時間,成為首都人口流失的主要推力。

「助妳好孕」失去魔力  北市人口急增惜曇花一現

台北市政府民政局統計,2009年有7萬5753人遷入台北市,到了2010年推出相關政策後,當年就有9萬7112人把戶籍遷進台北,增加逾2萬人。2010年後出生率也有明顯成長,2010年台北市新生兒數只有1萬8530人,但2011年出生數就急增至2萬5132名;2012年甚至來到2萬9498名,創下近20年新高。

人口數急速衝高,關鍵就是「助妳好孕」政策此時誕生。2010年5月7日,台北市政府推出「助妳好孕」方案,從2011年1月1日起,只要父母其中1人在北市設籍滿1年,就提供每胎2萬元的生育獎勵金、5歲以下孩童每月2500元育兒津貼,也讓台北市成為當時國內育兒補助福利金最多的縣市。

除了當年度立即產生移居效應,隔年人口數更是增加超過10萬人,創下2002年後的最高峰。

台灣人口學會理事長陳玉華指出,人口流動一重要因素為福利效應,當時台北市相較其他縣市更早推出「助妳好孕」,民眾為了享有這項福利,便會考慮遷往台北市。「但是當其他縣市也開始做的時候,這項福利自然就沒有那麼大的吸引力。」

雖然「助妳好孕」奏效,成功刺激台北市生育數、遷入數2項指標成長,致使2015年北市總人口達270萬,同樣創下近20年新高。不過這波「逐利而遷」的北漂潮也很快隨之退燒——隨著中央及地方政府育兒補助持續「加碼」,首善之都的吸引力不再,連帶影響民眾設籍台北的意願,導致2015年只有6萬9403人遷入台北,跟2014年相比少了1萬1000多人,而且每況愈下。

「助妳好孕」對台北市人口的加分效用僅維持5年時間,2015年總人口數雖然創下近20年新高,但也是從同一年開始,北市的遷出人口數就超過遷入數,成為總人口數持續下滑的原因之一。

2010年時任台北市長郝龍斌推出的「助妳好孕」專案奏效,2年後北市新生兒出生數達2萬9498名,創下近20年新高。(圖/取自台北市政府網站)

 

房價攀高且交通路網完整  誰還想擠在台北?

 

年輕人常掛在嘴邊的「買不起台北房子」,則是台北市另一個致命傷。

根據內政部資料,今年第一季全國房價負擔能力指標,台北市房價所得比為16.22,等於說要16年不吃不喝才能在北市買房。來到周邊縣市,新北市房價所得比為12.85、基隆市5.76、桃園市7.87,都比台北市低。

吳重信說,房價讓民眾「不想遷進台北」,也把台北人「推往其他縣市」。接著他拿出另一個統計數據,分析離開台北的人,會遷往哪一個縣市。

「大家都說桃園房價低,所以很多台北人都跑到桃園,但事實並非如此。」吳重信比較去年台北市民申請遷往新北市及桃園市的數字,有5萬1970人選擇設籍新北,9163人往桃園移動,兩者有明顯差距。

至於最多人移入的行政區是汐止區,共有6132人,雖然鄰近台北市南港、內湖,但因為捷運路網尚未延伸至當地,因此房價仍低於板橋、中永和等房市熱絡區域。第2到9名分別為三重(5897人)、新店(5839人)、板橋(5572人)、淡水(4847人)、中和(4637人)、新莊(3728人)、永和(2907人)、蘆洲(2704人)、林口(2595人)。位於桃園市核心的桃園區,並非如預期是最多台北人選擇遷入的地區,去年僅有2561名台北人遷入,連新北市各區前10名都排不進。

「這些都是鄰近台北市,或是捷運可以到達的地方,雖然上下班會多花時間,但他們寧願住遠一點,可以買更大的房子。」吳重信認為,台北捷運路網橫跨雙北,節省不少通勤時間,導致購屋族會考慮房價較低的新北市。

3年前,35歲的李建良以33萬1坪的價格,購入汐止樟樹二路的預售屋,預計今年底搬進新居,屆時他也將把戶籍從台北市信義區改成新北市汐止區,「這樣就可以少繳一點稅。」

「如果買得起台北的房子,誰不想住台北?」講到台北房價,李建良語帶無奈,他也看過中古屋,但就算屋齡超過40年的舊公寓,建坪單價仍高達5、60萬元,從事電信業的李建良跟太太都是朝九晚五的上班族,他們優先考慮有管理系統的社區型集合住宅,「因為有人可以幫忙丟垃圾。」

李建良預估,未來通勤時間會比現在多一倍,他認為需要時間適應,同時期待捷運民生汐止線早日完工,「這樣可以多睡個15分鐘也不錯。」

而且像李建良這樣,因為買不起台北房子轉至周邊縣市置產的人,並不是少數。

學齡前、青壯族 北市人口遷出2大族群

 

台北市長柯文哲4月赴議會專案報告人口政策時表示,北市人口減少來自兩個年齡波峰:5至6歲,以及35至44歲兩個區間。民政局數據顯示,去年有3799名5歲幼童及2711名6歲兒童由家長辦理戶籍遷出,是各年齡層中最多,另一個波峰則落在35至44歲。

吳重信分析,許多小孩在學齡前突然遷出外縣市,除了因為台北市6歲以下福利較好,幼托機構數量較多外,國小入學前考量「學區制」,許多家長為了方便接送,很可能就把戶籍遷至實際居住地。

蘇宜靜(化名)是2女之母,女兒一個8歲,另一個6歲。她不諱言,大女兒剛出生時,只有台北市每月提供育兒補助,因此將戶籍掛在台北的親戚家。一個月2500元的津貼,在她看來,「其實很有感。」

但蘇宜靜一家人的生活圈及工作地都在新北市,在大女兒準備升國小前夕,她選擇將戶籍自台北市遷出。「除了戶籍,我們跟台北沒有什麼連結。」

在媒體業工作,今年38歲的Rae,2019年結婚後,Rae跟丈夫就在桃園藝文特區以每坪25萬元的價格,買了一間約40坪的房子,戶籍也因此從台北遷至桃園。

婚前,她與未婚夫在後山埤捷運站附近租下一處19坪有2房1廳1衛的空間。如今居住空間翻倍,她笑言「再也不想住在蝸居裡。」

想起當初看房過程,Rae說:「台北市一直都不在考慮範圍內。」2人原本考慮新北市三峽、樹林、鶯歌等地區,但身邊朋友表示,桃園交通更方便、房價更低,因此決定在當地置產。

想換取寬敞的空間,就必須以時間償還,Rae每天搭客運再轉乘捷運,通勤約50分鐘,車費一天共152元。被問到日後有沒有搬回台北的打算,她想了想說,能靠近上班地點當然最好,「但如果空間比現在小,我就不會考慮了。」

除了房價問題外,陳玉華認為,35至44歲遷出成波峰還有其他因素。「整個產業發展是會帶動遷移的」。台灣產業結構變化,園區聚落往中南部發展,台積電將至高雄設廠,許多人在選擇成家立業的地點就會跟著往南邊跑,便會帶動人口遷移。

雖然市府官員認為,人口流失是台北市的警訊,但從上述數據可以看到,對市民而言,社會福利跟房價才是最切身的議題,連帶影響他們做出遷出的決定。若市府要減緩人口減少速度,甚至吸引民眾遷入台北,恐怕需要端出更好的民生政策。

新冠疫情延燒3年  去年北市除籍人數高達5萬

肆虐全球長達3年的新冠病毒疫情,也是讓台北人口跌破250萬的關鍵。

「你看,去年台北有5萬326人被除籍,今年到6月,已經有5萬2314人。」

吳重信口中的「除籍」,是根據《戶籍法》第16條規定,「出境2年以上,應為遷出登記。」也就是說,國人只要超過2年未入境,戶籍就會依法被遷出。2019年底新冠疫情爆發,許多海外國人不便返國,戶籍因此遭遷出,台北市去年至今已有逾10萬人被除籍。

時隔3年,不少國家已開放邊境,但台灣仍維持謹慎態度,入境執行「3+4」檢疫規定。吳重信無奈表示,未來仍然會出現因疫情2年未返國而被除籍的市民,「但應該會逐漸減少。」

人口飽和轉往周邊縣市  官員:正常現象

 

面對人口流失現象,吳重信認為,這是都會城市發展過程的必經之路。他表示,一個都會城市的發展,人口會從市中心開始聚集,然後逐漸擴散到市郊,最後外移到衛星城市,「你看,所以台北人先往南港、松山、北投,近幾年就往新北、桃園、基隆跑。」他認為,人口不斷增加對一個都市而言,不見得是好事,「房價、人太多、很擠、空氣不好等等,都會讓人想離開。」

「其實不管歐美還是亞洲其他國家,他們的都會城市都會有這樣的問題。」根據自己的觀察,吳重信說,像日本東京、南韓首爾,當地上班族也會選擇住在周邊地區,然後每天通勤到都市工作。

為了解決首爾過度擁擠的問題,南韓政府在2003年開啟雙首都計劃。2012年7月1日,世宗特別自治市正式成立,中央政府機關包括教育部、環境部、農林畜產食品部等,陸續遷至當地。不過截止2021年1月,世宗特別自治市人口數僅35萬7871人。

陳玉華也認為,人口少沒有什麼不好,「地球有承載力,都市也有它的承載力。」她並以東京為例,膠囊旅館就是因應人口過度擁擠而生的生活型態,人口減少反而能釋放壓力。

內政部去年發布的「電信信令人口統計」,透過基地台訊號進行新型態人口統計。以2020年11月為例,台北市平日日間活動人口數為350萬8241人,夜間停留人口則有278萬9958人,差距高達71.8萬人,為全國之最。

便捷的交通路網連結大台北地區的生活圈,雖然市府官員認為,部分民眾因為交通便利而遷離台北,但陳玉華認為,捷運同時也把人潮與錢潮帶進北市。「你有了好的交通建設,讓人家搬到台北以外的地方,但也把好的人力吸納到台北工作、繳稅。」

傳統上被視為「台北都會圈」,新北與基隆的夜間停留人口都比日間活動人口多,差距分別為64.4萬人、6萬人,顯示核心都會區的磁吸效應。另外,新北平日的夜間停留人口高達440萬4882人,高居全國之冠。

內政部表示,台北市中心的中山、中正及大安區,日間流入人口最多,人口遷入數一數二的新北市板橋、三重及永和區,日間活動人口則較夜間停留人口少,充分反應就業、就學與居住間的人口移動情形。

同時也因為有了捷運系統,民眾能夠橫跨大台北地區,從新北甚至桃園至台北消費購物,創造許多商機。陳玉華說,許多事情都是一體兩面,民眾因為買不起房子,選擇到捷運底端買房,但工作時則會回到台北市工作,其經濟中心的優勢仍然存在。

但是陳玉華指出,地方政府若不細究民眾是從哪裡及什麼時段來,並配合調整政策規劃,在食衣住行日常生活樣態,若無法精確掌握人數,就會出現失真,造成「所有的福利輸送,都不會到這種沒辦法在戶籍登記上看到的人。」

她表示,若是能更精確統計長住及活動人口,而非戶籍上的數字,就能讓基層單位掌握人比較多的地方,在經費分配上也可以獲得更多資源。

變老又變少 北市為六都首個超高齡社會城市

 

今年一月底,台北市65歲以上人口占比突破20%,成為第一個進入「超高齡社會」的六都。吳重信坦言,跟人口流失相比,「我更擔心台北人口結構的改變。」

在人口統計中,會將民眾分為3個類別:幼年(0-14歲)、青壯年(15-64歲)、老年(65歲以上)。吳重信所說的「人口結構」,是指上述3類人在總人口中的占比。一個社會主要是由15至64歲青壯年人口,又稱「工作年齡人口」所支撐,他們是主要生產者,促進經濟發展,並且繳稅、負擔勞保、健保等社會保險。

進入超高齡社會的台北市,面臨的警訊為「青壯年人口占比減少、老年人口比例增加」——當老年人口比例增高,青壯年人口卻不見增加甚或減少,導致「扶老比」上升,意味青壯人口扶養負擔會越來越重。

所謂扶老比,是指每100個工作年齡人口所需負擔老年人口數。2020年,台灣全國扶老比是22.53%,等於每4.5個青壯年要扶養1個老人。根據國發會推估,國內扶老比將在2040年攀升至50.5%,每2個青壯年負擔1個老人;2070年每1.2個青壯年需揹負1個老人。

今年6月,台北市老年人口占比來到20.29%,等於每5個台北人就有1位是65歲以上長者。吳重信說,台北交通便利、醫療資源豐富,「許多老人就不會想離開這裡。」

年屆工作年齡的青壯年不見了,小孩則因為育兒政策影響,福利享受完就遷出,陳玉華認為,長期下來台北市將面臨「空洞化」的現象,人口結構將會越來越老,並不是好事。

陳玉華指出,住在台北市的老年人口有2種人,一種是經濟條件比較優渥的,他們能在台北置產、買房子。但另一種老年樣態,則是在台北打拼了一輩子,唯一有的資產就是一棟房產而已,「如果他賣掉就被迫一定要搬離台北市,因為他不可能用那個房子再去換更好的房子。」陳玉華說。

在台北萬華定居超過60年,77歲的曾永發就是上述所形容的後者。曾永發15歲就從台中北漂到台北打拼,經營一間傳統理髮廳已超過半世紀。還沒買房時,全家大小的生活起居就擠在這間租來的理髮廳裡,一直到25年前,曾永發才在台北買了一間房,再花將近7年還完貸款。

曾永發經營「大好年理髮廳」已逾40年,客人來來去去,也為他賺來在台北買房的資金。(攝影/陳博志)

已屆退休年齡的曾永發,打拼了大半輩子,如今孩子都已成家立業,理髮廳還是持續營業。儘管生意已不若以往興隆,但還是會接一些熟客,熟悉的客人來來去去,多數也已上了年紀,能再幫他們剪幾年也不知道,曾永發說:「就是趁還能做的時候,加減做一些。」

「老了反而不能搬去別的地方,以前年輕的時候會想說,如果退休的話要回去故鄉住,現在才發覺,老了就要住台北。」曾永發認為,住家距離醫療院所近,北市醫療水準也比較高,對年近8旬的他來說,看醫生會比較方便。

問他是否曾經想過把台北的房子賣掉,到外縣市生活?曾永發說:「如果有錢的話可以考慮去別處買,但現在老了不會賣房子啦!」他認為,台北房子的確太貴,許多人買不起只能搬去新北或桃園,但現在台北人一年比一年少,對他來說,並不會覺得太擁擠。

曾永發雖年近80歲,仍每天開店迎接客人到來,未曾想過離開台北過上退休養老的生活。(攝影/陳博志)

六都中平均屋齡最老 台北市都更困難重重

除了是第一個進入超高齡社會的直轄市外,台北市房屋平均屋齡也是六都中最久。根據內政部房屋稅籍統計資料,2022年第一季,撇除平均屋齡最高,長達41.89年的澎湖縣之外,台北市平均屋齡36.14年,排名全國第5,鄰近的桃園市為26.42年,是六都中平均屋齡最年輕的。

2021年10月14日,位於高雄市鹽埕區、屋齡約40年的城中城大樓發生火災,造成46人死亡、43人受傷。這起意外喚起全台對老屋危機的關注,包括消防安全、都市更新、危老條例等等。

然而,台北市有高達71.09%的住宅,屋齡超過30年。防患於未然,盡快進行都更,成為執政團隊最頭痛的問題。

房地產專業雜誌《住展》曾推估,台北全數老房子重建完成約需187.3年。北市老屋重建整合難度較高,在於房價水準高,屋主跟建商在分回條件容易「談不攏」,假如所有權人眾多,意見也難以整合,連帶影響都更速度。

陳玉華期待北市府能夠更積極、有魄力去執行都更,「我還是看不到一些大破大立的政策改革。」她指出,台北市許多老舊房子至今仍沒有電梯,老年住戶出入並不方便,「假如我是一個住萬華的老阿嬤,我出門都要走5層樓梯。如果我行動不便,該怎麼辦?叫子女來揹我下去嗎?」

她認為,市府應積極介入,擔任屋主跟建商之間的協調角色,才能讓北市都更速度加快。

台北萬華老年人口眾多,許多老舊公寓並沒有電梯,老年住戶出入需爬樓梯,較不方便。(攝影/陳博志)


結論:人口持續老化  光榮城市該往哪裡走?

2017年,台北市長柯文哲發表3週年演說,將台北市形容為「進步價值,光榮城市」。可是作為首都,老年人口占比、老屋比例都高居六都之首。執政8年,柯文哲似乎沒有帶領台北市走出「老」的困境。

因應人口結構變化,台北市政府社會局的長者福利總預算,在111年度已提高到64億。其中,老人健保費補助從2021年的22億增加至2023年的31億。吳重信指出,老人居家無障礙環境的改善、增加社區關懷據點、老人及身障日間照護中心等,都是未來的目標。

當基礎建設及社會福利必須為城市多數族群著想,勢必也會排擠其他族群的需求,恐怕將讓台北市老化的跡象越來越明顯。年底九合一地方選舉後,新的台北市長將走馬上任,但首要必須面對少一位副市長的新編制。在選票壓力下,如何大刀闊斧進行改革,讓台北市符合有活力、年輕的首都形象,將考驗新市長的魄力與政治智慧。

全台敬老金大調查

相關新聞