公投僅是民主輔助機制,直接民主不能取代代議政治【觀點】

四大公投18日投開票結果出爐,投票率41%,未有一案闖過通過門檻。圖為無效票。(攝影/梁駿樂)
在當代民主政治複雜且專業的立法過程中,公民投票雖然具有直接民意的基礎,但仍舊只是民主運作的「輔助機制」。透過專責的政府部門、立法機關,才是當代民主政治、代議政治正常運行的軌道。

(※ 文:沈有忠,東海大學政治學系教授,亞洲政經與和平交流協會理事長)

12月18日,台灣再次經過了一場公民投票的洗禮,讓民主的實踐又增加了一次寶貴的經驗。公民投票在台灣的發展,大致上可以分成三個階段,從一開始的「防禦性公投」,再到降低門檻、綁大選的公投,以及此次四案併陳的單獨公投。

幾次的嘗試,讓公民投票的實踐以及對民主的影響得到一些檢驗,經過一次次的嘗試,除了公投的案子帶來後續的影響以外,公民投票本身的制度設計、對政治參與、民主深化的影響,也值得我們再一次的討論。

公投僅是民主政治的「輔助機制」

首先,公民投票具有兩種效力,一是政策與法律原則的「創制」,二是現有法律與政策的「複決」。依據現行的《公投法》來看,如果是複決,公投的結果比較容易理解與執行,就是直接決定現有法律與政策的去留。但如果是創制型的公投,依《公投法》來看,結果是交由總統或權責機關進行「必要之處置」。至於何謂必要之處置?則是視不同的公投案件,保留政府一些決策上的彈性與空間。

為什麼要這樣設計?主要是因為公民投票只能把複雜的案件簡化為「同意」與「不同意」,而且只是提供立法的原則。

事實上,一個重大政策的制訂,在同意與不同意之間仍有很多複雜的可能,而在創制原則之下,立法的細節更需要政黨之間的折衝與討論,因此所謂的「必要之處置」,就是凸顯了公投本身只是一個政策指引的結果。

從這個觀點來看,在當代民主政治複雜且專業的立法過程中,公民投票雖然具有直接民意的基礎,但仍舊只是民主運作的「輔助機制」。透過專責的政府部門、立法機關,才是當代民主政治、代議政治正常運行的軌道。

公民投票雖然具有直接民意的基礎,但仍舊只是民主運作的「輔助機制」。(攝影/梁駿樂)

再者,民主政治雖然強調施政要以主流民意為依歸,但民主的法治精神,其核心價值仍在於對人權的保障,而人權則是憲法的具體保障內容。

如果公民投票是法律原則的創制,基於憲法位階的最高性,加上前述不得破壞人權的核心價值,公民投票不能、也不應該涉及對憲法、對人權的挑戰。

換言之,憲法本文或是大法官對憲法的解釋,都不是公投可以改變的內容。也再次體現了民主憲政中,公民投票只是眾多民意展現的管道之一,為了避免多數暴力,仍舊有其正當性的限制。

第三,當前民主政治與國際政治運作的複雜程度,往往將很多議題綁在一起相互影響。例如此次的萊豬公投,就是一個看似內政的食品安全議題,但也牽動台美外交與國際政治,更深一層來看,甚至與國家安全會產生連動。

一般來說,外交、國防、國安等公共議題,因為複雜專業,且往往事涉機密,也不適宜簡化為公投議題。從前述幾點來看,公民投票在當代的民主政治中,終究只是一個輔助機制,直接民主在理論與實務上都不能、也不可能完全取代政黨與代議政治。

直接民主在理論與實務上都不能、也不可能完全取代政黨與代議政治。(攝影/梁駿樂)

公共政策決策仍淪政黨對決

回過頭來看這次的四個公民投票案,萊豬不單是食安管理的問題,背後更牽動複雜的台美關係與國際問題;重啟核四、三接遷離是兩個鑲嵌在整套能源轉型大的結構框架下的個案;公投綁大選則是一個民主參與機制的工具性與技術性的討論。如今全數沒有通過,不僅四案皆未達四分之一門檻,且不同意票都多過於同意票,投票結果的正當性無庸質疑。就政治面向來看,政府施政的方向得以延續,但後續影響仍值得我們進一步討論。

就公投過程來看,此次公民投票雖然沒有和大選共同舉辦,但顯然還是回到政黨對決的氛圍。國民黨主席朱立倫,在10月時曾公開表示:「這場公投與政黨對決完全無關」;總統兼民進黨主席蔡英文,也在11月時指出:「公投不是政黨對決」。但最後仍舊成為國民黨、民進黨政黨對決的結果。

以國民黨為例,如果不是操作成政黨對決,為何要數度逼迫新北市長侯友宜表態?或是要求黨籍縣市長應該團結、歸隊?顯見已經用政黨的立場來進行政治動員。民進黨亦然,動員了全黨公職、各縣市各級民代進行宣講,也是傾全黨之力捍衛政策。

(設計/曾芯敏)

既然回到政黨對決的氛圍,公投又再次成為政黨動員的工具,彷彿成為兩黨2022年基層選舉,甚至是2024年總統大選的熱身。四個同意對決四個不同意,最後化約為對兩黨支持與否的表態,這些公共政策背後對國家與社會的影響,還是取決於政黨對決的結果。從這個觀點來看,更足以說明公投只是台灣實踐民主的輔助工具之一,不能完全視為直接民主的體現。

無論如何,此次的公民投票順利落幕了。過程來看雖然平和,但公投仍舊成為政黨對決的工具。結果來看四案都沒有通過,民進黨政府仍須努力在現有施政的方向上繼續與其他政黨、社會團體溝通,才能更穩定的推進重大政策。

此外,國民黨則是應該思考如何在重大政策上有效的監督,而不是用「戰鬥」、「對抗」的方式來極化社會。其他小黨代表社會多元價值的同時,更應該努力找到政治版圖上的定位,防止被邊緣化。期待未來的公民投票,可以繼續培養台灣的市民社會對公共政策理性辯論的能力,這才是公民投票對深化民主的意義與價值。

​(​​本文為作者觀點,不代表本站立場)

此次過程雖看似平和,但公投仍舊成為政黨對決的工具。(攝影/梁駿樂)

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