話說從頭/攻防拉鋸20年,藻礁公投如何走到今天?

(設計/蔡欣佩)
即將在12月18日投票的第20案「藻礁公投」,從一個地區性的生態議題,躍升全國能源政策的論辯,歷經環評通過、大勢底定,民間發起公投則從無人聞問,到獲得政黨奧援,逼使政府提出新的工程方案,卻又反造成倡議團體的內部分歧——藻礁公投充滿戲劇轉折的過程,讓結局更加難料。在多次的方案變化之後,或許大家都忘了:「藻礁」與「三接」之爭,到底是怎麼開始的?

1997:觀塘地利之便,三接計畫萌生

「三接」位於桃園大潭的觀塘工業園區,是「中油第三天然氣接收站」的簡稱,功能是扮演「天然氣船」和「電廠」間的橋樑,先行貯存並處理從海上運來的液化天然氣(LNG),再將天然氣輸往電廠發電。

從以上條件,不難理解「三接」為何落腳桃園觀塘:一方面,觀塘靠海,方便接應天然氣船;另一方面,同區內已設有全台最大的燃氣電廠「大潭發電廠」。三接完工後,便能以最短路徑,就近供應天然氣。

觀塘坐擁地理優勢,也早就受到開發公司注意。1997年,東鼎液化瓦斯公司率先提出「觀塘工業區開發計畫」,為「三接進駐觀塘」這齣橫跨20餘年的大戲拉開序幕。

天然氣船從海上運來天然氣,再透過接收站貯存並輸往天然氣電廠。(圖/我們的島)

2001-2003:開發工程曇花一現,觀塘停工

東鼎公司的觀塘工業區開發計畫,包含「工業區」和作為天然氣接收站的「工業港」,後者也就是三接的前身。兩項計畫分別於1999年和2000年通過環評,當年因對藻礁尚無理解,東鼎採用填海造陸的工法獲得許可,於2001年正式動工。

東鼎的構想,是先取得工業區的「開發權」,再競標大潭發電廠的「天然氣供應權」,如此就能一條龍供氣,不過2003年,中油公司半路搶下天然氣供應權,打亂東鼎的營運計畫,最終使得觀塘工業區於2004年停工,填海造陸僅完成五公頃,未再擴大。

東鼎液化瓦斯公司的「觀塘工業區」開發計畫在2001年首次動土,開啟了「三接」在桃園海岸的漫長爭議。(圖/柯金源)

2007:中油開腸破肚,藻礁危機浮現

取得供氣業務的中油,評估認為觀塘海岸冬季海象不佳、潮差過大,不適合天然氣接收作業,決定改從台中港的「二接」埋設海底管線,到大潭電廠供氣。2007年,中油為此在觀音海岸的完整藻礁上,直接開挖四公尺深溝,支離破碎的藻礁殘骸碎落一地,畫面怵目驚心。

民間、學界發起搶救,中油也遭環保署裁罰,要求提出因應對策,讓藻礁保育的倡議,首次躍上媒體版面。位於大潭藻礁南邊的觀新藻礁,最後在2014年被劃為野生動物保護區。

中油2007年的管線工程,直接開挖破壞了藻礁海岸與防風林。(圖/柯金源)
民間、學界呼籲搶救藻礁生態,觀新藻礁最後在2014年劃為野生動物保護區。(圖/我們的島)

2011:福島核災,三接案起死回生

遭遇藻礁開發爭議的觀塘工業區,經歷了一段時間的停滯,直到2011年,受福島核災的衝擊,馬英九政府開始推行「穩健減核」的能源政策。除了2014年宣布的「封存核四」外,也包括「擴充大潭發電廠」和「重啟觀塘工業區」,期望以天然氣火力發電,替代核能留下的電力缺口。

2016年,蔡英文政府提出「非核家園」主張,目標在2025年讓核電歸零,並將「燃氣發電」的比例提升至50%。能源轉型的重任,於是仰賴天然氣供應的大幅擴充與穩定。

(圖/柯金源)

2017-2018:三接審查再掀環評攻防

政府要重啟觀塘工業區的開發,步驟有二,首先是找到願意接手的廠商。中油併購東鼎之後,取得當初的開發權,解決了這個問題,並於2016年確定了在觀塘工業區投資興建「三接」的計畫。

接著,中油必須補做「環境差異影響分析」(環差分析),重新確認當初的環評結果同樣適用於當下。然而,小組審查過程中,中研院團隊及民間研究發現愈來愈多藻礁生態多樣性的事證,其中也包括在原訂的填海處,有保育類「柴山多杯孔珊瑚」棲息。

中油為求通過審查,兩度縮減開發面積,將原訂232公頃的工業區大減到23公頃,但工業港則另增加21公頃填土。環團認為這樣的方案,並無法避免對藻礁的傷害。

觀音藻礁的柴山多杯孔珊瑚。(圖/柯金源)
民間及學界對藻礁海岸進行生態調研。(圖/我們的島)

2018:環評關鍵轉折,政策指導引爆程序爭議

經濟部與中油不斷主張三接對能源政策的重要意義,並希望以縮小開發面積的方案換取環委點頭,但審查小組仍建議將本案退回主管機關,結論提交環評大會決議。

不過,環評大會結果卻逆轉,推翻了小組建議,最終以「通過」收場。大會前,時任行政院長賴清德多次公開表示三接案「一定要通過」,甚至提出「拿三接換深澳」的說法,引發環團抨擊「政治指導專業」。對此,環評大會的學界代表拒絕為投票結果背書,多次缺席表達抗議,導致兩度流會。

2018年10月8日的第三次環評大會,時任環保署副署長詹順貴在會前發表聲明,批評賴清德的發言是「過度期待」,引發了環委不滿、杯葛,並以環評制度喪失公信力、距離改革目標愈來愈遠為由,請辭副署長一職。

但環評大會在已故前署長李應元主持下,仍湊齊10人出席門檻,且當中七人是官派代表,最後便以七票同意、兩票空白無效,通過開發案。觀塘工業區在2019、2020年分別重啟陸上和海上工程。然而,中油工作船在施工中曾因海象不佳,卡在藻礁的生態熱區,刮傷大面積礁體,更加深了保育方對開發計畫的不信任。

中油從大潭海岸向外施作天然氣接收站的棧橋。(圖/我們的島)

2020:訴諸公投

不願見到開發案成為定局,「搶救大潭藻礁行動聯盟」召集人潘忠政於2020年6月23日協同數十個環保團體,啟動「珍愛桃園藻礁」公投連署。主文訂為:「您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域?」基本立場是「沒有離開大潭藻礁的三接選址,都不是可行方案」。

作為相對小眾的環境議題,藻礁公投在連署初期並不順利,頭八個月只募得八萬份連署書,連成案門檻29.6萬份的零頭都還達不到。轉機發生於2021年2月22日,國民黨繼時代力量、民眾黨之後,加入「搶救藻礁連署」的行列,迫使民進黨政府和中油做出回應。

2020-2021:公投成案,立場混戰

藻礁公投因此獲得空前關注度,連署份數也呈爆炸性成長,短短三週募得60萬份,一舉衝破連署門檻,最終以70萬的超高份數送交中選會。

但風光成案的背後,是組織內部的不同意見。回溯連署期間,國民黨突如其來的聲援,讓環保團體一則以喜、一則以憂:喜的是有了政黨奧援和媒體關注,連署速度飆升;但民間多年努力不受政治力介入,最終仍難免走向藍綠對決,壓縮了議題的討論空間。

此後,公投團體內部幾度發生不同調。例如,公投團體選擇退出與農委會主委的見面,導致負責牽線、同時也是公投共同發起人的何宗勳退出決策圈。其後則有地球公民基金會發佈聲明,表示「不排斥任何可行的選項」,顯然與公投要求三接「完全遷離大潭」的訴求有別,都透露運動路線出現分歧。

2021:三接再外推,公投終成價值選擇?

民進黨政府於今年5月3日公布「三接再外推方案」,增加150億預算,把工業港再往外海遷移455公尺,至離岸1.2公里處,使工程不需要浚挖海底,原21公傾的外海填區也不填土。

政府主張,「不挖、不填」大幅降低對既有藻礁的衝擊,也避開藻礁範圍,是兼顧「供電」和「生態」下的決定,確實讓部分環保團體的立場鬆動,呼籲支持者對公投案蓋下「不同意」。但成案的公投無法任意收回,而發起方也不認同再外推方案能真正解決對藻礁生態的影響。

最近一次的環評審查中,中油再度提出「再外推方案」的環差分析報告,但時程已近公投,最後環委要求補充藻礁生長及泥沙覆蓋情形的資料後,擇期再審。經濟部表示,遞案環差只是制度過程,也表示政府對「外推」信守承諾,若公投決定不能興建,計畫也只能喊停。

在公投前夕,公視《有話好說》邀請正、反雙方代表同台辯論,以交叉對話方式,釐清關鍵爭點。12月9日晚間21:00–23:00,藻礁辯論網路首播,請鎖定有話好說YouTube頻道。

(設計/蔡欣佩)

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