觀點/虎豹潭落水悲劇:商業列管成戶外政策缺失一角

虎豹潭上游溪谷景色。(圖/吳雲天提供)
10月16日,新北市雙溪區虎霸潭因山區大雨導致溪水暴漲,有6人行走梳子壩過溪時遭大水沖走,截至目前造成4死2失蹤的悲劇。城市山人認為,面對有業者帶團的戶外行程,主辦方應課以更大的責任,目前台灣在戶外行程的商業列管上,仍有很大的改善空間。

(※ 文:城市山人,本名董威言,作家、登山者,著有《登一座人文的山》)

10月16日,一個由業者帶領的親子團體共計31人,前往新北市雙溪區的虎豹潭進行自然體驗課程但他們萬萬沒想到,由於山區的雨勢導致溪水暴漲,速度快得令人完全來不及反應,讓正巧行走梳子壩其上的6人遭洪流沖走,截至目前(18日)已釀成4死2失蹤的慘劇。

我們可以用很多種方式藉機教育大眾,比如說認識水文和集水區、被大水沖走時的自保之道等,但我最想討論的還是「業者」這檔事。雖然前往戶外活動,我們無論跟團與否都應負一定的安全責任,只是這畢竟是理想中的狀況。實際來看,當一般民眾付費跟團時,大多抱持著旅遊的心態,除非有三令五申提醒之處,就只會跟著領隊走、聽領隊的指示而已,並不會想得太多。

所以大家應該要從「人性」角度來看待此事。虎豹潭是個附近就有公路和停車場的地方,並非荒郊野外,對大眾來說是親水的好所在,心態上自然也是相當輕鬆(輕忽),更別說還有理應經驗豐富的領隊帶路。

在此情況下,我們應該要求「全民」都應該具備基礎的戶外安全知識,懂得查氣象預報、降雨區跟雨量評估,甚至反過來提醒業者天將降大雨不該繼續行程嗎?難不成我們跟團出遊,還要幫業者檢查遊覽車的五油三水、胎壓跟胎紋深度?顯然是行不通。面向對戶外風險一知半解的廣大消費者,業者該負上更大的責任。

何況據媒體報導,這一場自然體驗課一人收1600元。

一個全台皆然的問題

檢討責任是每件悲劇後的必經之路,但我無意將砲火集中在本次事件,大家必須要意識到,商業活動未受列管的現象是全台共通現象,絕對不是只有新北市或台北市。下一次還是會有同樣的事情發生,讓不同的家庭遭受天人永隔之苦。

今天假如是一群民眾自行前往該地,過溪時遭到溪水沖走,責任自負的比重較大,這是因為自理行程的風險評估本來就在自己手上,而且梳子壩的用途並非步道(但假如是使用公設橋梁時垮了,或是缺乏適當的標示,官方就會有責任產生)。不過若是由業者收費帶領的行程,情況就不一樣了,因為風險管理的一部份責任就轉移到了商業領隊/嚮導的身上。

換言之,從觀光旅遊的角度來看,業者不受任何形式的管理是一件詭異的事情;正因為沒有定義和管理,某方面來說「任何人」都可以開團攬客,而領隊的專業素質則毫無檢定和認證可言。

換個角度來想,戶外活動有一定風險,一般大眾可能不知道如何規避或處理,比如說登山隊伍的嚮導見山頭積雪,卻指示僅有簡易冰爪的客戶可繼續前進,進而引發傷亡;或是遇上一片崩塌坡地的時候,不選擇繞過而讓客戶在無確保的狀態下橫渡。此時,領隊或嚮導的決策就能直接左右客戶的生死。

商業列管是一件迫切的任務

觀察許多國外現行的戶外安全體制和法規,尤其是制定之初的緣由,我們可觀察到一點:現在許多好的體制,都是用人命換來的。

1821年,當台灣還在清道光年間,法國的霞慕尼就因為前一年的一場雪崩中死了3位當地嚮導,催生了世界第一個山域嚮導組織——霞慕尼嚮導公司(La Compagnie des Guides de Chamonix),為專業山域嚮導制度之始;1978年,一群瑞典人遭遇暴風雪後8人罹難,後稱「阿那力斯山難」,促使政府成立由各路專家、救難協會,與13個當地政府、權益團體、警方等單位所組成的「山區安全委員會」(Fjällsäkerhetsrådet),以中央的高度來統籌山區安全工作、教育宣導、學術研究、搜救任務、山屋管理等事項。

反觀台灣,我們開放戶外環境的腳步約略與上世紀末的政治民主化同步,但跟許多國家相比仍是有著百年以上的差距,整套應對戶外活動的體制與法規完全跟不上時代和人民的腳步,其中一環就是國有土地上的商業行為,也就是議員批評的「三不管地帶」。

小到城郊的自然體驗和溪流活動業者,大到高山的商業登山隊伍和協作業者,只要向人收取費用並在公有地上帶領活動,就應該對土地、對環境、對社會負起更大的責任。更何況戶外活動有著一定的風險,帶領隊伍的業者勢必要有相應的專業能力,起碼要能保護客戶的人身安全才是。

虎豹潭上游。(圖/我們的島)

開啟小資經營戶外冒險觀光的可能

台灣的困境之一在於尚未建立「安全文化」,民眾參與山野活動的比率向來不高,對於自主風險控管就更是遙遠了,於是在觀光熱潮興起時會更加依賴業者帶領行程。

另一個困境則是《發展觀光條例》規定,只要牽涉吃、住、訂車,就必須由資本額300萬以上的甲種、或120萬的乙種旅行社經營,但這類戶外相關的業者往往是微型企業,無力越過如此高門檻,結果造就了「地下產業」的怪現象,是消費者和產業界的雙輸。門檻更低,有利於地方創生和微型企業參與的丙種旅行社還不見下文。

我認為台灣可借鏡國外的商業管理體制,其精髓在於業者必須受觀光主責單位(在台灣是觀光局)管理,明定雙方的責任與義務,並成為一項可供民眾參考的官方公開資訊。如此一來,民眾不必在網路上瞎子摸象找「合格」的業者,只要在一個入口網站上查詢目的地就能得出業者的清單和允許承攬的活動型態(如自然體驗、環境教育、登山健行、溯溪、泛舟等)。

另一方面,政府需要降低規費和資格方面的門檻,以免業者缺乏登記的意願,並限定己方的責任——簡單來說,就是公開這一項資訊不代表民眾跟團出事也能請政府負責(如國賠)。因業者風險控管欠佳導致的意外,責任歸屬應在於消費者和法人之間,賠償部分則是由保險業者處理。政府的功能在於控管商用執照,預防屢有劣跡的業者再度攬客營業。某方面來說,這就像是我們坐計程車出了車禍,不太可能要求計程車執業登記證的主管機關負責一樣。

除此,帶領戶外活動的人員素質部分,一樣不宜以《發展觀光條例》為準,因為導遊跟嚮導的工作內容相去甚遠。美國國家公園一樣沒有定義帶領低風險商業活動(如健行)的人員該有何種證照,而是交給市場機制,透過競爭改善品質。但假如是風險較高、或技術要求較高的活動型態,如溯溪、攀岩、雪攀、多天數登山行程等,帶隊嚮導就需要擁有目前教育部體育署辦理的山域嚮導證書。

總結來說,就台灣的現狀,觀光局是距離商業行為最近的機關,但卻遲遲不肯正視戶外遊憩與日俱增的需求,應該立刻研擬解決方案才是,而不是始終置身事外。針對這個三不管地帶,第一個該出來的就是觀光局。

四面環海,溪流眾多、山域佔了70%土地的台灣,人民出於休閒的需要往山裡水邊跑,是再正常不過的事情,理應受到政府和社會的重視,遑論吸引外國人前來見識台灣之美,冒險觀光體制方面的完備更是基礎。

當然,我要再次強調,教育和體制面的改革應該雙管齊下,只是前者產生效果的周期較長,但體制面改革是立即可以開始推動的事項。在先進國家,生命的消逝換來了好的體制,台灣呢?是人死的不夠多,新聞鬧得不夠大?還是被下一個頭條洗掉,就再也無人聞問了呢?

不要浪費了他們的犧牲。

(本文為作者觀點,不代表本站立場)

虎豹潭梳子壩。(圖/我們的島)

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