解密教保裁罰紀錄 違規幼兒園現形記(下篇)

九月開學月,台北市私立凱斯幼兒園爆出不當管教事件,社會譁然。有家長出面指控,凱斯幼兒園老師強逼孩童吃嘔吐物、威脅剪舌、拖行孩童等,造成孩童身心受創。但不只有凱斯,搜尋九月一整個月,透過媒體曝光的幼兒園不當管教事件就至少9起。

民代、主管機關人員都表示,不當管教事件常與園務管理失當有關。超收、師生比不符導致教保人員負擔過重,甚至園所僱用專業度不足的教保人員,皆有可能影響園所品質。

超收、聘黑牌教保員、師生比不符 幼園三大惡行

「不是最近才一大堆,其實一直都有。開學已經一大堆小孩在受傷,從八月到現在,已經快20個來找我。」《靠北惡質幼兒園》版主房詩達(化名)說道。

房詩達是臉書粉專《靠北惡質幼兒園》版主,過去因孩子曾遭幼兒園不當管教,開始關心幼兒園違法情形,2018年他開設《靠北惡質幼兒園》,迄今累積粉絲數超過16萬。房詩達每日更新幼兒園違法資訊,轉介受害家長向民代、社工師求助,揭開違法幼兒園遮羞布,讓崩壞的園務管理、荒腔走板的虐童行為浮出檯面。

上述近十起案件,幾乎都能在《靠北惡質幼兒園》中找到完整的事發經過,以及完備的各家媒體報導;若再將事發幼兒園名稱輸入全國教保資訊網,也幾乎都能查詢到裁罰紀錄。

據全國教保資訊網裁罰記錄,全台登記立案幼兒園共6727間,其中905間幼兒園曾被裁罰,共計1859筆紀錄,其中更有7間幼兒園的累計裁罰紀錄超過10筆。

記者逐一比對資料庫中裁罰紀錄並加以分析,發現幼兒園最常違規事項前三名分別為:違法超收人數、進用未具教保服務人員資格者、師生比不符。

以今年六月新北市私立史丹福幼兒園爆出不當管教事件為例,該幼兒園教師拿圖釘扎幼兒手背,三個月後判決出爐,涉案教師被處拘役30日,得易科罰金3萬元,全案可上訴。案件爆發當時,新北市教育局另查到該園有超收、生師比不符等違規事項,且事發三個月後,史丹福幼兒園再被教育局發現違規超收。

無獨有偶,台中私立我家幼兒園今年九月遭家長指控不當管教,一歲男童身上出現多處瘀青、割傷。從裁罰紀錄中可發現,從2019年1月起,我家幼兒園共計有11筆裁罰紀錄,除了常見的超收、生師比不符、進用未具教保資格人員者,更有規避、妨礙稽查的行為。

新北市教育局幼教科科長廖曼雲以第一線稽查經驗分析,不當管教案件的發生經常與園務管理息息相關,教保人員不夠專業、沒有取得資格,或是生師比不符,甚至是超收,都為不當管教事件埋下隱憂。

招收幼童過多、師資不足,且為了壓低成本招收沒有教保資格人員,三者交織出私立幼兒園普遍的違法樣態,教育事業與獲利權衡下,誰是犧牲者?

追求利益最大化 違法超收成違規之冠

全台幼兒園有六成都是私立,價格落差大,沒抽中名額稀少的公幼、非營利幼兒園,家長勢必要轉往私立幼教市場尋求服務。私幼業者想盈利,最直接的途徑便是招收超過法定核准的幼童數量。但當幼兒園超收幼童,直接影響的是幼童安全,也加重教保人員的照護壓力。

「如果有帶過小孩大概都知道說,小孩人數過多壓力是很大的,難免會有情緒激動的情況,導致會有不當行為的出現。」王婉諭說道。她也補充,這樣的論點並非幫教保人員的不當行為開脫,但不當管教事件背後確實反映教保人員在收托人數過多的情況下,繁重的教學工作壓縮其他行政工作時間,導致教保人員過勞、超時工作的情況。

1950至1960年代經濟起飛,婦女跟著投入就業市場,幼兒照顧的需求劇增。2012年教育部推動「幼托整合」政策,並以《幼兒教育及照顧法》與《教保服務人員條例》規範幼兒園:幼兒園之師生比、每班班級人數、教保人員資格皆有明確標準,同時幼兒園運作也統一由教育部進行督導。

2020年八月,教育部公開幼兒園裁罰紀錄,在全國教保資訊網的網站上可查詢各園所基本資料、評鑑以及違法紀錄。(圖/公視資料帶)

根據108年全國幼兒園數統計,全國營運中的幼兒園共6346間,其中私立幼兒園為4090間,占全台幼兒園逾六成(64%)。公、私幼兩者收費落差大,加以公幼及非營利幼兒園名額有限,沒抽中公幼及非營利幼兒園的家長,若有托育需求,勢必轉往私幼市場尋求服務。

相對地,私幼業者想從這一大批沒抽中公幼、非營利的家長身上獲利,最直接的途徑便是招收超過法定核准的幼童數量。根據《幼照法》規定,幼兒園若超收法定核准限額,將處以六千至三萬不等罰鍰,而所謂的「違法超收」,指的是幼兒園收托人數超過立案核定人數限制。

國教署學前教育組長王慧秋解釋,「每個幼兒園有室內跟室外的合理面積,那是幼兒活動空間,對於幼兒園的安全很重要。」

當人數超收,犧牲的便是幼童安全。但如前述所提,被抓到一次罰鍰最高三萬,以雙北私幼收費行情估算,大約等於1.5位幼童的月費,金額並不算高,加上初犯園所通常不會被加重裁處,自然有業者願意鋌而走險。

公幼、非營利幼兒園名額有限,沒抽中公幼、非營利幼兒園的家長,便會轉往私幼市場尋求服務。(圖/公視資料帶)

以2020年5月爆出超收風波的台北市內湖區私立恕德幼兒園為例,教育部核定人數為120人,恕德至少違法超收82人。該幼兒園在全國教保網登載的月費約為1萬9700元,乘上超收人數,每年違法獲利高達1930萬元,但台北市教育局針對該園違法超收,僅裁罰24萬6000元。

「除非今天主管機關很有power,用所謂的『不法獲利』來懲處園所,才有可能把所有的費用都吐出來。所以我冒著每個月都被罰也沒關係,因為那個獲利比銀行定存、炒股都還賺。」全教總幼教委員會主委楊逸飛說道。

罰則寬鬆之外,能開罰的皆是縣市政府教育單位稽查而來,但各縣市稽查人力有限,要一網打盡有難度,更遑論業者花招百出的規避方式。

新北市政府幼教科長廖曼雲解釋,幼兒園稽查可大致分為三類,交通車稽查、收費稽查與不定期稽查;另外會同建管處、消防局的則是公安稽查。稽查原則也以一個人為主,遇上特殊個案才會組成小組,開會布局後行動。

幼兒園違規頻頻 各縣市稽查人力有限

新北市與桃園市為全國稽查頻率較高的兩座縣市,2020年新北市幼教處單看不定期查與公安稽查,每月約有60至70件。廖曼雲表示,新北市幼教科專責稽查人員有五位,另會搭配10位協助園務管理,共計15位職員,要分攤新北市1120間公私立幼兒園,平均一人要監督75間園所。

同樣也是稽查資優生的桃園市幼教科表示,同仁每周例行稽查二至三次,每次鎖定三家園所,每月約有40間園所接受稽查,其中還不含家長投訴案件。「同仁工作量相對也重,所以確實常常要加班到八、九點。」科長說道。

幼兒園守備範圍廣,但人力有限,很難不漏接違法園所。廖曼雲坦言,除了稽查人員主動出擊,有時也需要家長協助檢舉,而且細節越詳盡越好。

「如果家長告訴我們他會透過娃娃車載送離開,那我們會注意前後門,就不會只派一個人去。」廖曼雲再舉例,「有些園所可能每次去都查不到,可能家長他又陳述得很明確,那我們就會請同仁調他的平面圖出來,有些他可能立案在二樓,他就會從二樓的另外一邊跑到下面去,我會請同仁在附近埋伏。」

但家長如何主動發現自己的孩子就是超收的黑數?《靠北惡質幼兒園》版主房詩達建議,家長參觀幼兒園時,或是和孩子一同參加校外教學,多半可以算出實際的班級人數,進一步向主管機關檢舉。此外,地方政府的《全國幼兒園幼生管理系統》,或是查詢園方提報的學生平安保險名單,都能夠讓超收黑數現形。

幼兒園超收最直接影響的是幼童安全。(圖/公視資料帶)

根據《高級中等以下學校學生及教保服務機構幼兒團體保險條例》,幼兒園幼生皆須投保學生團體平安保險,保險公司由政府公開招標。以109學年度下學期學生團體平安保險為例,全國高中以下公私立學校統一由國泰人壽承保,家長負擔175元、政府負擔87元,名單統一由學校送出,直接投保。

新北市與桃園市幼教科均表示,若家長發現孩子投保的是其他商業私人保險,或是非當年度得標公司的保險,幼生基本上就是超收黑數。

成為超收黑數,最直接的影響的便是一旦意外發生,保險理賠可能求償無門。此外,超收常伴隨師生比不符,超量的人數負擔,教保人員在照護壓力下,無論是疏失或情緒失控,皆有可能引發不當管教事件,加以私幼教保員薪資偏低、負擔重,真正受過專業訓練的人員對幼教市場卻步,間接打開私幼進用非教保人員的違法大門。

低薪與人力荒 私幼走險路 違法進用非教保人員

幼托整合以後,教保人員必須要是幼教本科系或相關學程專科以上畢業,且相關法規也明定幼兒園教保人員人力配置。但根據全國幼兒園裁罰紀錄排行,第二名是進用未具教保資格服務人員。全教總直指問題出在教保人員低薪、導致人力荒,幼兒園只好找非法人員來頂替。

2012年幼托整合後,幼兒園師資認定更加嚴謹,教保人員必須是幼教本科系或相關學程專科以上畢業;助理教保員則要是高中職幼保科系畢業。另外,《幼兒教育及照顧法》第17條更規範,5歲以上幼兒園班級配置的教保人員,至少要有一人是有取得教師證的幼兒園教師。

「私幼原本就比較容易發生超收的情況,加上他薪資水平其實很低,導致教保員不夠,所以有點像惡性循環,環境不好所以他們不願意做,不願意做,環境就會更不好。」立委王婉諭一語道出各項違規之間的因果循環。

有教保服務資格者卻不願擔任教保服務人員,楊逸飛直言,是私幼薪資結構崩潰所致:「公立(有教師證)起薪四萬二,教保員學士畢業起薪也是三萬五,準公共是兩萬九,所以光一個月就差接近六千,有教師證的,私立有的只給你加一千塊。」

楊逸飛進一步分析,近年來公幼教師錄取率約5%至10%,公立與私立兩套系統薪資差距過大,考不上公幼的教保人員,極大可能會決定轉職。根據1111人力銀行資料,大學畢業的教保員平均待遇為24,502元,遠低於公幼與準公幼的基本薪資。

全教總幼教委員會主委楊逸飛認為,即便政府規範薪資,業者仍會出招規避。(圖/董容慈攝)

教育部學前教育組長王慧秋也坦言,「因為照顧小孩子的工作確實比較辛苦,以目前來講,學前教育教師跟教保員的薪資,以私立來講,其實普遍偏低。可能也是因為這樣的原因,工時長、體力付出大,相對來講,薪資就比較不對等。」

幼稚園招不到專業師資,教育部也曾設法積極應對。立法院於今年六月修訂的《幼兒教育及照顧法施行細則》,依據此細則,當幼兒園教師、教保員或助理教保員依規定請假、留職停薪或其他原因出缺之職務,應以相同資格之教保服務人員代理。在教保人員「難覓」時,可經主管機關核准,聘用大學以上畢業者代替。

何謂「難覓」?王慧秋表示,這是各地方政府權責。新北市幼教科長廖曼雲以新北市規範為例,「必須要上徵才公告至少三十天,網路上的,通常要他附註證明。」幼兒園只要上網張貼徵才公告滿一個月,沒有招到人就可以合法進用非教保科系的大專畢業生。

但相對地,經核准進用非教保人員的標準並不如想像中的高,是否可能使教保人員薪資更趨惡化?王慧秋不認為,「因為私立幼兒園基本上就是走勞基法,勞基法的規定本來就是有最低薪資的規定,我不能去規範你私幼要給多少薪資,這本來就是兩個人合議制。」

政府無法介入自由市場下的薪資結構,但嘗試透過辦理準公共化幼兒園,引導私幼給教保員合理的薪資保障。王慧秋解釋,「目前在非營利幼兒園跟準公共幼兒園的部分,像準公幼就告訴他至少要兩萬九,那他如果滿三年就是三萬二。」此外,《準公共教保服務作業要點》也規範2018年8月1日以後經許可申請為準公幼者,全機構人事成本合計應達總經營成本5%到10%以上,藉以保障教保員薪資有一定水準。

官方遞出許多幫助,但為何經營者仍屢屢違法?

楊逸飛認為,「政府會從勞保那邊去拉資料(員工進用名冊),這也是為什麼有幼兒園不敢去報資料,因為如果表面上我應該要給你兩萬九,實際上我給你兩萬二,勞保如果要查我,應該要保兩萬九,所以我就一直拖,就不要報,因為那邊一抓就會發現我低報。」

上有政策,下有對策,但惡果落在教保人員身上。整體薪資低導致真正有資格的教保員不願投入市場,反映私幼對壓縮成本的重視程度,遠高於對師資的要求。

另外,封閉的轉職環境讓教保員受資方牽制,許多留下來的教保人員承受極大壓力,甚至沒有倡議管道。楊逸飛說明,「私幼連鎖、壟斷的狀況非常嚴重,旗下好幾家,桃園最誇張,有時候一個園所都二、三十間,那你全部都是同個集團時,薪資怎麼去談?」

私幼教保人員薪資普遍偏低,但工時長、體力付出大,與薪資不對等。(圖/公視資料帶)

走上教保員之路,通常都對幼教事業抱有熱忱,但卻也成為他們對抗資方時的軟肋。「老闆就跟他說『沒辦法啊,你看小孩在這邊也要有人顧啊,怎麼辦他爸媽也要上班』,所以他就只能一個人硬撐,去頂那十幾個人,壓力之大,他們會捨不得孩子⋯⋯幼教老師都會(留下來)啦。」楊逸飛說。

「其實不當對待不只有小孩,老師也被不當對待,而且情形非常嚴重,他們是被壓榨的一群,老師通常也不太敢出來反抗。」房詩達說道。他接獲的幼兒園違法案件,不少是由幼兒園現職、離職教保人員提供。

「施暴老師已經不在園所任教」、「已辭退施暴的教師」、「絕不包庇」以上字眼,屢出現在幼兒園不當管教事件的新聞稿中,資方的聲明往往如切割刀,一筆畫清園方與教師的責任歸屬。王婉諭認為,「如果這個園所持續地有不同樣態的行為人違法,那恐怕園方也不能卸責,整個園方態度還有園方對於老師的要求,我覺得多多少少一定會有關聯性。」

園方輕易與教師切割、兒虐事件消失在裁罰紀錄中,可追溯幼托整合後,兩者歸不同法規規範有關。也因為如此,全國幼兒園裁罰紀錄並非想像中的透明、完整。而超收園所的幼兒退場機制、退費的相關保障也未臻完備。

法規雙軌並行 不當管教園所查無違法紀錄

當幼兒園發生不當管教事件,為何裁罰紀錄卻是一片空白?這與現行法律分軌卻未互補有關。

台北市凱斯幼兒園九月被爆出不當對待事件,但打開全國裁罰紀錄,卻只有一筆發生在2020年9月14日,針對「未辦理幼兒團體保險」違規項目處以六千元罰鍰的紀錄。不是主管機關對違法視而不見,而是現行法律分軌卻未互補有關。

與幼兒園規範相關的法律分別為《幼兒教育及照顧法》以及《教保服務人員條例》,其中與「不當對待」相關的是《幼照法》第25條——教保服務機構之負責人及其他服務人員,不得對幼兒有兒童及少年福利與權益保障法第49條規定、體罰、不當管 教或性騷擾之行為。

然而,此條文所提及的「教保服務機構負責人及其他服務人員」,含括負責人、廚工、交通車司機等,但不包含「教師、教保人員、助理教保員、園長」,原因在於教保服務人員是另外受《教保服務人員條例》管轄。

但翻開《教保服務人員條例》共43項條文裡,卻沒有一條規範教保人員有不當管教行為時,該如何開罰。

新北市幼教科科長廖曼雲解釋,「法規上有一個很奇妙的地方,他們把幼兒園的人員分成兩類:一個是教保服務人員,一個是非教保服務人員。非教保服務人員我可以照流程直接判定他是不當管教或是體罰,就直接裁罰。現在有問題是卡在教保服務人員這塊,因為他在目前的法規並沒有裁罰。」

教保人員在照護壓力下,無論是疏失或情緒失控,皆有可能引發不當管教事件。(圖/公視資料帶)

因此,教育局若要針對施虐教師進行懲處,只能待查證屬實之後,移交到不適任認定委員會,認定該人員是否不適合繼續待在教育現場,並列管一到四年。其他的途徑,便由家長向施暴者提告《刑法》傷害罪,或是以《兒童及少年福利與權益保障法》 (下簡稱兒權法)進行裁處。

但這兩道途徑,皆不會在全國幼兒園裁罰紀錄中顯示。

在現行的裁罰紀錄上,只會顯示違反《幼照法》以及《教保服務人員條例》的園所名單,換句話說,若涉及不當管教事件的是「教保人員」,就查不到幼兒園有不當管教紀錄。

立委王婉諭認為,「我們會希望業者的資訊也能夠公布,尤其是不當虐兒的情況,當事人/行為人受到懲處之後,(業者)可能就同個地方換個名字,懲處的這些人離職之後他就繼續營業了,在資訊不夠公開的情況下,家長如果要去抓,其實非常困難。」

王慧秋說明,雖然現行兩法不一致,但教育部正著手修法,希望不管是教保人員或其他人員,裁罰可以較有一致性地去處理。

發現違規紀錄,家長可要求全額費用嗎?

當幼兒園被抓到違法超收,除了接受行政裁罰,更需要協助超收幼童離園。根據《幼照法》第37條,幼兒園若違反招收人數限制規定,父母或監護人得於知悉後30日內,與幼兒園終止契約,幼兒園應就已收取之費用返還父母或監護人。

「站在保護兒童安全的立場上,超收就應該要立即減少人數,但是對家長來說,就會有這樣的困難,我現在一時要把小孩轉到哪裡去?」立委王婉諭提出這樣的質疑。

立委王婉諭質疑,主管機關裁定減招,若無配套會讓家長無所適從。(圖/董容慈攝)

新北市教育局幼教科長廖曼雲解釋,「其實我們目前有要求超收的業者要提改善計畫,告訴我們這些小孩子把他安置到哪些地方,並且請這些(違法)幼兒園要主動提供(其他園所)一些缺額,讓這些家長去做找尋,畢竟是他們(違法園所)的問題。」

但誰才是黑數?誰該要離園?廖曼雲表示,「如果有超收,家長可以主張要退費,主張退費的不是只有沒有在名冊的這些小朋友,而是在名冊這些小朋友的家長,也可以主張他(園所)損害到你的權益,都可以主動要求退費,所以這些人盤算完之後,看有沒有哪些人願意留下來。」

完善的退費以及轉學機制在「超收」這項違法項目中,看似完備,卻也引發質疑——若是因其他違法項目導致家長想讓孩童轉學,相關退費、離園程序是否不受保障?

王婉諭以不當管教事件為例,「有些家長就會覺得,既然有疑慮,那他就會想要轉,可是他想要轉(園所)就說你已經超過退費期限,所以不給退,或者說這是發生在這個老師上,並不是發生在你孩子的班上,所以我不給退。」

對此,廖曼雲解釋,「未進用教保資格人員這塊,其實現在法規是放的比較寬一點,只要報核其實是ok的,那只是園方漏報,所以導致違法;師生比不符合的部分,通常園方也會立刻去找人來代班,所以他要處理的狀況會比較簡單一點,跟超收比起來的話。」但她也坦言,其他違法事項,就是按照各縣市幼兒園收退費辦法,目前法規上也是按照收退費辦法去進行。

公開裁罰紀錄後 台灣幼教生態改變了嗎?

政府公開裁罰紀錄讓家長在選擇幼兒園時多了參考依據,也讓社會大眾得以具體資訊關注台灣的幼教生態與法規漏洞。我們用這筆數據透視台灣幼教環境的百孔千瘡,也從旁紀錄英格蘭幼兒園的家長為孩子爭取權益的過程,推動事件落幕。

但台灣或許仍有數十個、乃至於數百個像英格蘭幼兒園的環境,許多孩童暴露在潛在的風險中,2020年4月某在野黨團進一步提出修法,要求包含中央主管機關應揭露幼兒園所變更名稱、負責人歷程,同時也希望提高各項裁罰的罰鍰金額,以真正達到嚇阻的目的。

當幼兒園以私立為大宗,供需將由自由市場法則運作,但孩童的安全應永遠被至於最優先。教育為百年大計,政府除了津貼式的鼓勵生育政策之外,更應實際改善幼教場域,讓業者、孩童、教保人員獲得應有的保障與權益。

原系列文章2020-10-29刊登於【P#新聞實驗室|違法幼兒原現形記】
 

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