解密教保裁罰紀錄 違規幼兒園現形記（下篇）
九月開學月，台北市私立凱斯幼兒園爆出不當管教事件，社會譁然。有家長出面指控，凱斯幼兒園老師強逼孩童吃嘔吐物、威脅剪舌、拖行孩童等，造成孩童身心受創。但不只有凱斯，搜尋九月一整個月，透過媒體曝光的幼兒園不當管教事件就至少9起。
民代、主管機關人員都表示，不當管教事件常與園務管理失當有關。超收、師生比不符導致教保人員負擔過重，甚至園所僱用專業度不足的教保人員，皆有可能影響園所品質。
超收、聘黑牌教保員、師生比不符 幼園三大惡行
「不是最近才一大堆，其實一直都有。開學已經一大堆小孩在受傷，從八月到現在，已經快20個來找我。」《靠北惡質幼兒園》版主房詩達（化名）說道。
房詩達是臉書粉專《靠北惡質幼兒園》版主，過去因孩子曾遭幼兒園不當管教，開始關心幼兒園違法情形，2018年他開設《靠北惡質幼兒園》，迄今累積粉絲數超過16萬。房詩達每日更新幼兒園違法資訊，轉介受害家長向民代、社工師求助，揭開違法幼兒園遮羞布，讓崩壞的園務管理、荒腔走板的虐童行為浮出檯面。
上述近十起案件，幾乎都能在《靠北惡質幼兒園》中找到完整的事發經過，以及完備的各家媒體報導；若再將事發幼兒園名稱輸入全國教保資訊網，也幾乎都能查詢到裁罰紀錄。
據全國教保資訊網裁罰記錄，全台登記立案幼兒園共6727間，其中905間幼兒園曾被裁罰，共計1859筆紀錄，其中更有7間幼兒園的累計裁罰紀錄超過10筆。
記者逐一比對資料庫中裁罰紀錄並加以分析，發現幼兒園最常違規事項前三名分別為：違法超收人數、進用未具教保服務人員資格者、師生比不符。
以今年六月新北市私立史丹福幼兒園爆出不當管教事件為例，該幼兒園教師拿圖釘扎幼兒手背，三個月後判決出爐，涉案教師被處拘役30日，得易科罰金3萬元，全案可上訴。案件爆發當時，新北市教育局另查到該園有超收、生師比不符等違規事項，且事發三個月後，史丹福幼兒園再被教育局發現違規超收。
無獨有偶，台中私立我家幼兒園今年九月遭家長指控不當管教，一歲男童身上出現多處瘀青、割傷。從裁罰紀錄中可發現，從2019年1月起，我家幼兒園共計有11筆裁罰紀錄，除了常見的超收、生師比不符、進用未具教保資格人員者，更有規避、妨礙稽查的行為。
新北市教育局幼教科科長廖曼雲以第一線稽查經驗分析，不當管教案件的發生經常與園務管理息息相關，教保人員不夠專業、沒有取得資格，或是生師比不符，甚至是超收，都為不當管教事件埋下隱憂。
招收幼童過多、師資不足，且為了壓低成本招收沒有教保資格人員，三者交織出私立幼兒園普遍的違法樣態，教育事業與獲利權衡下，誰是犧牲者?
追求利益最大化 違法超收成違規之冠
全台幼兒園有六成都是私立，價格落差大，沒抽中名額稀少的公幼、非營利幼兒園，家長勢必要轉往私立幼教市場尋求服務。私幼業者想盈利，最直接的途徑便是招收超過法定核准的幼童數量。但當幼兒園超收幼童，直接影響的是幼童安全，也加重教保人員的照護壓力。
「如果有帶過小孩大概都知道說，小孩人數過多壓力是很大的，難免會有情緒激動的情況，導致會有不當行為的出現。」王婉諭說道。她也補充，這樣的論點並非幫教保人員的不當行為開脫，但不當管教事件背後確實反映教保人員在收托人數過多的情況下，繁重的教學工作壓縮其他行政工作時間，導致教保人員過勞、超時工作的情況。
1950至1960年代經濟起飛，婦女跟著投入就業市場，幼兒照顧的需求劇增。2012年教育部推動「幼托整合」政策，並以《幼兒教育及照顧法》與《教保服務人員條例》規範幼兒園：幼兒園之師生比、每班班級人數、教保人員資格皆有明確標準，同時幼兒園運作也統一由教育部進行督導。
根據108年全國幼兒園數統計，全國營運中的幼兒園共6346間，其中私立幼兒園為4090間，占全台幼兒園逾六成(64％)。公、私幼兩者收費落差大，加以公幼及非營利幼兒園名額有限，沒抽中公幼及非營利幼兒園的家長，若有托育需求，勢必轉往私幼市場尋求服務。
相對地，私幼業者想從這一大批沒抽中公幼、非營利的家長身上獲利，最直接的途徑便是招收超過法定核准的幼童數量。根據《幼照法》規定，幼兒園若超收法定核准限額，將處以六千至三萬不等罰鍰，而所謂的「違法超收」，指的是幼兒園收托人數超過立案核定人數限制。
國教署學前教育組長王慧秋解釋，「每個幼兒園有室內跟室外的合理面積，那是幼兒活動空間，對於幼兒園的安全很重要。」
當人數超收，犧牲的便是幼童安全。但如前述所提，被抓到一次罰鍰最高三萬，以雙北私幼收費行情估算，大約等於1.5位幼童的月費，金額並不算高，加上初犯園所通常不會被加重裁處，自然有業者願意鋌而走險。
以2020年5月爆出超收風波的台北市內湖區私立恕德幼兒園為例，教育部核定人數為120人，恕德至少違法超收82人。該幼兒園在全國教保網登載的月費約為1萬9700元，乘上超收人數，每年違法獲利高達1930萬元，但台北市教育局針對該園違法超收，僅裁罰24萬6000元。
「除非今天主管機關很有power，用所謂的『不法獲利』來懲處園所，才有可能把所有的費用都吐出來。所以我冒著每個月都被罰也沒關係，因為那個獲利比銀行定存、炒股都還賺。」全教總幼教委員會主委楊逸飛說道。
罰則寬鬆之外，能開罰的皆是縣市政府教育單位稽查而來，但各縣市稽查人力有限，要一網打盡有難度，更遑論業者花招百出的規避方式。
新北市政府幼教科長廖曼雲解釋，幼兒園稽查可大致分為三類，交通車稽查、收費稽查與不定期稽查；另外會同建管處、消防局的則是公安稽查。稽查原則也以一個人為主，遇上特殊個案才會組成小組，開會布局後行動。
幼兒園違規頻頻 各縣市稽查人力有限
新北市與桃園市為全國稽查頻率較高的兩座縣市，2020年新北市幼教處單看不定期查與公安稽查，每月約有60至70件。廖曼雲表示，新北市幼教科專責稽查人員有五位，另會搭配10位協助園務管理，共計15位職員，要分攤新北市1120間公私立幼兒園，平均一人要監督75間園所。
同樣也是稽查資優生的桃園市幼教科表示，同仁每周例行稽查二至三次，每次鎖定三家園所，每月約有40間園所接受稽查，其中還不含家長投訴案件。「同仁工作量相對也重，所以確實常常要加班到八、九點。」科長說道。
幼兒園守備範圍廣，但人力有限，很難不漏接違法園所。廖曼雲坦言，除了稽查人員主動出擊，有時也需要家長協助檢舉，而且細節越詳盡越好。
「如果家長告訴我們他會透過娃娃車載送離開，那我們會注意前後門，就不會只派一個人去。」廖曼雲再舉例，「有些園所可能每次去都查不到，可能家長他又陳述得很明確，那我們就會請同仁調他的平面圖出來，有些他可能立案在二樓，他就會從二樓的另外一邊跑到下面去，我會請同仁在附近埋伏。」
但家長如何主動發現自己的孩子就是超收的黑數？《靠北惡質幼兒園》版主房詩達建議，家長參觀幼兒園時，或是和孩子一同參加校外教學，多半可以算出實際的班級人數，進一步向主管機關檢舉。此外，地方政府的《全國幼兒園幼生管理系統》，或是查詢園方提報的學生平安保險名單，都能夠讓超收黑數現形。
根據《高級中等以下學校學生及教保服務機構幼兒團體保險條例》，幼兒園幼生皆須投保學生團體平安保險，保險公司由政府公開招標。以109學年度下學期學生團體平安保險為例，全國高中以下公私立學校統一由國泰人壽承保，家長負擔175元、政府負擔87元，名單統一由學校送出，直接投保。
新北市與桃園市幼教科均表示，若家長發現孩子投保的是其他商業私人保險，或是非當年度得標公司的保險，幼生基本上就是超收黑數。
成為超收黑數，最直接的影響的便是一旦意外發生，保險理賠可能求償無門。此外，超收常伴隨師生比不符，超量的人數負擔，教保人員在照護壓力下，無論是疏失或情緒失控，皆有可能引發不當管教事件，加以私幼教保員薪資偏低、負擔重，真正受過專業訓練的人員對幼教市場卻步，間接打開私幼進用非教保人員的違法大門。
低薪與人力荒 私幼走險路 違法進用非教保人員
幼托整合以後，教保人員必須要是幼教本科系或相關學程專科以上畢業，且相關法規也明定幼兒園教保人員人力配置。但根據全國幼兒園裁罰紀錄排行，第二名是進用未具教保資格服務人員。全教總直指問題出在教保人員低薪、導致人力荒，幼兒園只好找非法人員來頂替。
2012年幼托整合後，幼兒園師資認定更加嚴謹，教保人員必須是幼教本科系或相關學程專科以上畢業；助理教保員則要是高中職幼保科系畢業。另外，《幼兒教育及照顧法》第17條更規範，5歲以上幼兒園班級配置的教保人員，至少要有一人是有取得教師證的幼兒園教師。
「私幼原本就比較容易發生超收的情況，加上他薪資水平其實很低，導致教保員不夠，所以有點像惡性循環，環境不好所以他們不願意做，不願意做，環境就會更不好。」立委王婉諭一語道出各項違規之間的因果循環。
有教保服務資格者卻不願擔任教保服務人員，楊逸飛直言，是私幼薪資結構崩潰所致：「公立（有教師證）起薪四萬二，教保員學士畢業起薪也是三萬五，準公共是兩萬九，所以光一個月就差接近六千，有教師證的，私立有的只給你加一千塊。」
楊逸飛進一步分析，近年來公幼教師錄取率約5%至10%，公立與私立兩套系統薪資差距過大，考不上公幼的教保人員，極大可能會決定轉職。根據1111人力銀行資料，大學畢業的教保員平均待遇為24,502元，遠低於公幼與準公幼的基本薪資。
教育部學前教育組長王慧秋也坦言，「因為照顧小孩子的工作確實比較辛苦，以目前來講，學前教育教師跟教保員的薪資，以私立來講，其實普遍偏低。可能也是因為這樣的原因，工時長、體力付出大，相對來講，薪資就比較不對等。」
幼稚園招不到專業師資，教育部也曾設法積極應對。立法院於今年六月修訂的《幼兒教育及照顧法施行細則》，依據此細則，當幼兒園教師、教保員或助理教保員依規定請假、留職停薪或其他原因出缺之職務，應以相同資格之教保服務人員代理。在教保人員「難覓」時，可經主管機關核准，聘用大學以上畢業者代替。
何謂「難覓」？王慧秋表示，這是各地方政府權責。新北市幼教科長廖曼雲以新北市規範為例，「必須要上徵才公告至少三十天，網路上的，通常要他附註證明。」幼兒園只要上網張貼徵才公告滿一個月，沒有招到人就可以合法進用非教保科系的大專畢業生。
但相對地，經核准進用非教保人員的標準並不如想像中的高，是否可能使教保人員薪資更趨惡化？王慧秋不認為，「因為私立幼兒園基本上就是走勞基法，勞基法的規定本來就是有最低薪資的規定，我不能去規範你私幼要給多少薪資，這本來就是兩個人合議制。」
政府無法介入自由市場下的薪資結構，但嘗試透過辦理準公共化幼兒園，引導私幼給教保員合理的薪資保障。王慧秋解釋，「目前在非營利幼兒園跟準公共幼兒園的部分，像準公幼就告訴他至少要兩萬九，那他如果滿三年就是三萬二。」此外，《準公共教保服務作業要點》也規範2018年8月1日以後經許可申請為準公幼者，全機構人事成本合計應達總經營成本5%到10%以上，藉以保障教保員薪資有一定水準。
官方遞出許多幫助，但為何經營者仍屢屢違法？
楊逸飛認為，「政府會從勞保那邊去拉資料（員工進用名冊），這也是為什麼有幼兒園不敢去報資料，因為如果表面上我應該要給你兩萬九，實際上我給你兩萬二，勞保如果要查我，應該要保兩萬九，所以我就一直拖，就不要報，因為那邊一抓就會發現我低報。」
上有政策，下有對策，但惡果落在教保人員身上。整體薪資低導致真正有資格的教保員不願投入市場，反映私幼對壓縮成本的重視程度，遠高於對師資的要求。
另外，封閉的轉職環境讓教保員受資方牽制，許多留下來的教保人員承受極大壓力，甚至沒有倡議管道。楊逸飛說明，「私幼連鎖、壟斷的狀況非常嚴重，旗下好幾家，桃園最誇張，有時候一個園所都二、三十間，那你全部都是同個集團時，薪資怎麼去談？」
走上教保員之路，通常都對幼教事業抱有熱忱，但卻也成為他們對抗資方時的軟肋。「老闆就跟他說『沒辦法啊，你看小孩在這邊也要有人顧啊，怎麼辦他爸媽也要上班』，所以他就只能一個人硬撐，去頂那十幾個人，壓力之大，他們會捨不得孩子⋯⋯幼教老師都會（留下來）啦。」楊逸飛說。
「其實不當對待不只有小孩，老師也被不當對待，而且情形非常嚴重，他們是被壓榨的一群，老師通常也不太敢出來反抗。」房詩達說道。他接獲的幼兒園違法案件，不少是由幼兒園現職、離職教保人員提供。
「施暴老師已經不在園所任教」、「已辭退施暴的教師」、「絕不包庇」以上字眼，屢出現在幼兒園不當管教事件的新聞稿中，資方的聲明往往如切割刀，一筆畫清園方與教師的責任歸屬。王婉諭認為，「如果這個園所持續地有不同樣態的行為人違法，那恐怕園方也不能卸責，整個園方態度還有園方對於老師的要求，我覺得多多少少一定會有關聯性。」
園方輕易與教師切割、兒虐事件消失在裁罰紀錄中，可追溯幼托整合後，兩者歸不同法規規範有關。也因為如此，全國幼兒園裁罰紀錄並非想像中的透明、完整。而超收園所的幼兒退場機制、退費的相關保障也未臻完備。
法規雙軌並行 不當管教園所查無違法紀錄
當幼兒園發生不當管教事件，為何裁罰紀錄卻是一片空白？這與現行法律分軌卻未互補有關。
台北市凱斯幼兒園九月被爆出不當對待事件，但打開全國裁罰紀錄，卻只有一筆發生在2020年9月14日，針對「未辦理幼兒團體保險」違規項目處以六千元罰鍰的紀錄。不是主管機關對違法視而不見，而是現行法律分軌卻未互補有關。
與幼兒園規範相關的法律分別為《幼兒教育及照顧法》以及《教保服務人員條例》，其中與「不當對待」相關的是《幼照法》第25條——教保服務機構之負責人及其他服務人員，不得對幼兒有兒童及少年福利與權益保障法第49條規定、體罰、不當管 教或性騷擾之行為。
然而，此條文所提及的「教保服務機構負責人及其他服務人員」，含括負責人、廚工、交通車司機等，但不包含「教師、教保人員、助理教保員、園長」，原因在於教保服務人員是另外受《教保服務人員條例》管轄。
但翻開《教保服務人員條例》共43項條文裡，卻沒有一條規範教保人員有不當管教行為時，該如何開罰。
新北市幼教科科長廖曼雲解釋，「法規上有一個很奇妙的地方，他們把幼兒園的人員分成兩類：一個是教保服務人員，一個是非教保服務人員。非教保服務人員我可以照流程直接判定他是不當管教或是體罰，就直接裁罰。現在有問題是卡在教保服務人員這塊，因為他在目前的法規並沒有裁罰。」
因此，教育局若要針對施虐教師進行懲處，只能待查證屬實之後，移交到不適任認定委員會，認定該人員是否不適合繼續待在教育現場，並列管一到四年。其他的途徑，便由家長向施暴者提告《刑法》傷害罪，或是以《兒童及少年福利與權益保障法》 （下簡稱兒權法）進行裁處。
但這兩道途徑，皆不會在全國幼兒園裁罰紀錄中顯示。
在現行的裁罰紀錄上，只會顯示違反《幼照法》以及《教保服務人員條例》的園所名單，換句話說，若涉及不當管教事件的是「教保人員」，就查不到幼兒園有不當管教紀錄。
立委王婉諭認為，「我們會希望業者的資訊也能夠公布，尤其是不當虐兒的情況，當事人／行為人受到懲處之後，（業者）可能就同個地方換個名字，懲處的這些人離職之後他就繼續營業了，在資訊不夠公開的情況下，家長如果要去抓，其實非常困難。」
王慧秋說明，雖然現行兩法不一致，但教育部正著手修法，希望不管是教保人員或其他人員，裁罰可以較有一致性地去處理。
發現違規紀錄，家長可要求全額費用嗎？
當幼兒園被抓到違法超收，除了接受行政裁罰，更需要協助超收幼童離園。根據《幼照法》第37條，幼兒園若違反招收人數限制規定，父母或監護人得於知悉後30日內，與幼兒園終止契約，幼兒園應就已收取之費用返還父母或監護人。
「站在保護兒童安全的立場上，超收就應該要立即減少人數，但是對家長來說，就會有這樣的困難，我現在一時要把小孩轉到哪裡去？」立委王婉諭提出這樣的質疑。
新北市教育局幼教科長廖曼雲解釋，「其實我們目前有要求超收的業者要提改善計畫，告訴我們這些小孩子把他安置到哪些地方，並且請這些（違法）幼兒園要主動提供（其他園所）一些缺額，讓這些家長去做找尋，畢竟是他們（違法園所）的問題。」
但誰才是黑數？誰該要離園？廖曼雲表示，「如果有超收，家長可以主張要退費，主張退費的不是只有沒有在名冊的這些小朋友，而是在名冊這些小朋友的家長，也可以主張他（園所）損害到你的權益，都可以主動要求退費，所以這些人盤算完之後，看有沒有哪些人願意留下來。」
完善的退費以及轉學機制在「超收」這項違法項目中，看似完備，卻也引發質疑——若是因其他違法項目導致家長想讓孩童轉學，相關退費、離園程序是否不受保障？
王婉諭以不當管教事件為例，「有些家長就會覺得，既然有疑慮，那他就會想要轉，可是他想要轉（園所）就說你已經超過退費期限，所以不給退，或者說這是發生在這個老師上，並不是發生在你孩子的班上，所以我不給退。」
對此，廖曼雲解釋，「未進用教保資格人員這塊，其實現在法規是放的比較寬一點，只要報核其實是ok的，那只是園方漏報，所以導致違法；師生比不符合的部分，通常園方也會立刻去找人來代班，所以他要處理的狀況會比較簡單一點，跟超收比起來的話。」但她也坦言，其他違法事項，就是按照各縣市幼兒園收退費辦法，目前法規上也是按照收退費辦法去進行。
公開裁罰紀錄後 台灣幼教生態改變了嗎？
政府公開裁罰紀錄讓家長在選擇幼兒園時多了參考依據，也讓社會大眾得以具體資訊關注台灣的幼教生態與法規漏洞。我們用這筆數據透視台灣幼教環境的百孔千瘡，也從旁紀錄英格蘭幼兒園的家長為孩子爭取權益的過程，推動事件落幕。
但台灣或許仍有數十個、乃至於數百個像英格蘭幼兒園的環境，許多孩童暴露在潛在的風險中，2020年4月某在野黨團進一步提出修法，要求包含中央主管機關應揭露幼兒園所變更名稱、負責人歷程，同時也希望提高各項裁罰的罰鍰金額，以真正達到嚇阻的目的。
當幼兒園以私立為大宗，供需將由自由市場法則運作，但孩童的安全應永遠被至於最優先。教育為百年大計，政府除了津貼式的鼓勵生育政策之外，更應實際改善幼教場域，讓業者、孩童、教保人員獲得應有的保障與權益。
原系列文章2020-10-29刊登於【P#新聞實驗室｜違法幼兒原現形記】
